良，目的不当。行政机关制定规范性文件不是为依法推行政务、维护社会公共利益和公民、法人、其他组织的合法权益，而是为一实现个人或本部门、本单位的不正当利益，这是滥用职权的最典型形式。
2.专断和反复无常。行政机关的抽象行政行为应当建立在对所有应当考虑的情况都给予r充分考虑的基础上，应当合理而适当。合理而适当的处理方式应当保持连续、稳定。如果专断专横、反复无常，无正当充分理由的“朝令夕改”导致公民和法人合法权益受损也属于滥用职权。美国联邦电讯委员会曾制过一个禁止电台举办有奖竞赛节日的规,最高法院在司法复审中认为把这种节口做为联邦法律所禁止的“抽奖发彩、冒险之类”的事、是独断专横的，并因而判决规章无效。
3.考虑了不相关因素或者不考虑相关因素。美国曾有这样一个案例:法律授权财政部长制定有关“为繁技目的而专门进口活牲畜可免税放行”的规章，财政部长在所制定的一项规章，规定，有关政府官员在同意免税放行之前，“必须确信这种牲畜是优质品种，可以用来改变美国畜种。法院以该项规章考虑了不相关因素(非立法机关规定的日的)而撤销了该规章。
4.同等情况:别对待或不同情况同等对待。
三、对抽象行政行为进行司法审查的方式
(一)原告资格的确定
笔者认为原告必须是抽象行政行为的和对人。一般而言，侮一项抽象行政行为都是针对一定范围的人作出的，只有可能受到该抽象行政行为影响的人才是抽象行政行为的相对人。因此，在确定起诉条件讨，不能随意扩大抽象行政行为相对人的范围，而应当严格以该抽象行政行为直接作用的对象为相对人的范围。
(二)建立行政公诉制度
建立行政公诉制度，赋予检察机关对涉及抽象行政行为的部分行政案件提起公诉的权力。现行体制下，检察院只能对刑事案件提起公诉，对于民事、行政诉讼，法律只规定了检察院的监督检察权，而不享有起诉权。这固然是尊重当事人意思白治的体现，在民事诉讼，如此规定也无可厚非，但在涉及抽象行政行为的行政案件中，因其波及面广，损害大，单纯设立相对人自诉制度，不足以同行政机关相抗衡;此外，对违法抽象行政行为使相对人受益的情况，由于受害的是国家、社会利益，缺少具体的诉讼发动者，而让受益人对该抽象行政行为提起诉讼，既不现实也是不可能的。所以迫切需要一个能与行政机关相对抗的组织对违法行政行为提起诉讼，保护相对人合法权益和国家、社会公共利益，而担负公诉和法律监督职责的检察机关是最佳选择。笔者建议，一般情况下，由行政相对人就违法抽象行政行为提起白诉，但遇有特殊情况，则允许检察机关依职权或相对人申请提起公诉。这些特殊情况包括:(1)涉及面广，影响特别重大的违法抽象行政行为案件;(2)重大涉外、涉及港澳台的违法抽象行政行为案件;(3)违法抽象行政行为危害国家、社会公共利益的;(4)相对人因客观原因无法提起诉讼的;(5)检察机关认为需要由本机关提起公诉的。当然，究竟影响特别重大、客观原因等指什么，检察机关认为需要提起公诉的情况有哪些，还需要有权司法解释对其进行具体界定，如涉及商业秘密、国家机密等。

(三)起诉条件的确定
由于抽象行政行为的特殊性，它不一定要通过具体行政行为而生效，也不似违法具体行政行为一经作出即对相对人产生实质性损害。抽象行政行为实施后，便产生了损害相对人合法权益和国家、社会公共利益的可能。这种可能的发生是潜在的，可预计到的。因此，只要行政相对人或检察机关认为抽象行政行为可能对相对人的合法权益和国家、社会利益构成威胁，便可以向人民法院提起司法救济。另外，对“合法权益”的判定应不拘泥于现行行政诉讼法规定的“人身权”和“财产权”，而应扩展至宪法所赋予的公民的所有基本权利(某些特殊权利除外)，如受教育权、劳动权、休息权、选举权、宗教信仰自由等等，这也和行政复议法的复议对象相一致。
同时，为了给行政机关自身纠正违法或不当的抽象行政行为的机会，减轻法院的诉讼压力，防止滥诉现象的发生，可以增加一个相对人或检察机关向实施抽象行政行为的上一级人民政府、主管部门提起复议或向同级人民代表大会常务委员会提起申诉，请求改变或撤销抽象行政行为的前置程序。
(四)直接审查与间接审查相结合
关于法院对抽象行政行为的审查方式，根据各国情况不同而不同。在美国，行政立法主要表现为“规章”，对规章的监督主要来自法院的司法审查。法院对规章进行司法审查的一个重要方面即审查规章是否符合宪法、法律，是否存在违反宪法和法律规定的权力以及法定程序的情况。在1946年美国联邦行政程序法颁布以后，当事人因自己的权益遭受规章的侵犯，可以通过两种途径请求法院对规章进行司法审查:首先，在规章已经颁布，但尚未正式实施或尚未造成相对方实际损害之前，相对方认为相应规章越权、违法将导致其权益重大损害时，可请求法院发布禁止令。但是根据司法审查“时机成熟原则”，相对方提出的可能损害必须是重大和紧急的，否则不能申请对规章进行司法审查。其次，当规章已经颁布实施且已经实际造成了相对方的损害时，相对方可请求法院对规章进行审查，宣布被指控的规章无效和撤销该规章。而在我国台湾地区，行政法院对行政命令(抽象行为)的审查，并非直接进行，当事人或者利害关系人必须等到该行政命令具体地适用于行政处分或其他行政行为后，方得以该行政处分或其他行政行为为标的，提起行政争议，主张该行政处分或其他行政行为所依据的行政命令违法。可见台湾法院对抽象行政行为的审查必须附着于具体行政行为之上。
笔者认为鉴于我国目前抽象行政行为范围广、违法率高的实际情况，加之具体与抽象行为的区分标准不明确，抽象行政行为可以以作为也可以以不作为方式出现等因素，应当允许相对人直接对抽象行政行为提起行政诉讼，而不宜采取必须附着的方法。当然，如果法院在受理由具体行政行为所引起的诉讼时，也可以应当事人的请求对相关的抽象行政行为进行审查。

上一页  [1] [2] [3] 下一页