［摘要］：审计署不同于其他国务院组成部门，其地位和职权受宪法保障，非经修宪不得变动和调整。审计监督的对象始终是使用财政资金的主体，国务院亦不能置身被监督范围之外。宪法第91条中的总理领导是指企业事业组织的财务收支三大类。其中受监督对象并不包括国务院。

那么审计署是否可以监督国务院?则不无疑问。

一种观点认为，国务院实行总理负责制，“国务院总理向全国人大提名副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选。这意味着国务院组成人员都由总理挑选，他们就必须尊重总理对国务院全盘工作的领导。国务院其他组成人员的工作要对总理负责，国务院在整体上对最高国家权力机关负责，并由总理承担总的责任。”［11］同时，《审计法》第7条也对这种领导体制进行了再度强调。由此认为，首先，审计署既然接受国务院总理的领导，又要对总理领导下的国务院进行审计监督，其困难程度不言而喻，甚至是不可能的。其次，从宪法第91条与宪法第126条和第131条对比来看，后两条规定人民法院和人民检察院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。此处描述法院独立行使审判权显然已经把行政机关完全排除出去。如果宪法第91条包括国务院，也应采用这种表述方式。由此，宪法第91条中的“其他行政机关”不包括国务院。

笔者认为，审计监督的对象应包括国务院。

首先，从我国宪法第89条和第62条规定来看，国务院编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算，全国人民大表大会有权审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。LOcalHOST此处把由国务院提出的预算报告和预算执行情况列入了全国人大的监督范围，那么对预算执行情况这种颇为专业性的监督，具体监督方式为何?由谁来执行?《审计法》第4条对此予以明确规定:“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。”可见宪法第62条所言对国务院预算执行情况监督的报告形式为“审计工作报告”，这显然意味着审计署可以通过审计来监督国家预算和预算执行情况。由此可见，虽然宪法第91条没有把国务院列入审计监督范围，但是根据宪法第62条、第89条和《审计法》第4条的规定综合分析来看，国务院对预算执行情况仍然要受到审计署的审计监督。

其次，“国务院总理由国家主席提名，并由国家主席根据全国人大的决定，予以任命。由于国家主席是我国的国家元首，代表和象征着中华人民共和国，接受国家主席任命也就意味着受命于国家，接受国家的托付，担负起总管全国行政的重任。”［12］国务院执行全国人大及其常委会制定的法律和作出的决定，同时又受全国人大及其常委会的监督，向全国人大及其常委会负责并报告工作。而国务院实行总理负责制，国务院总理受命于国家，同时又要对国务院整体工作承担责任，总理是否履行好这一崇高使命，全国人大及其常委会有权通过审计工作报告的形式对国务院使用公共财政资金情况的监督来进行评判。在这种意义上，国务院主动接受审计监督不仅仅是对总理负责制的贯彻，也是国务院的一项政治义务，更是总理履行国家对其授命的重要体现。因此，总理领导审计署并不意味着国务院不受审计监督，相反，政治意义上的总理负责制恰恰意味着总理领导的国务院更应该受到审计监督。

最后，审计监督是一项监督国家公权力的重要制度，审计监督应做到“财政资金运用到哪里，审计就跟到哪里”［13］，其监督对象范围的划定标准始终是财政资金的运用而非主体地位的高低，所以，作为公权力主体的国务院运用财政资金的状况并不能因为其行政级别高而逸出审计监督范围。

(二)第二款:特定语境下的“审计独立”宪法文本谈到公权力独立行使的情形共出现三次，分别是:①宪法第126条:“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”②宪法第131条:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”③宪法第91条第2款:“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”究竟宪法第91条中的“审计独立”一词应该作何理解，与其他两者有何不同。笔者认为，对该条款中以下几个词语的理解当属解读该词关键。1．“其他行政机关”的范围“其他:别的。”［14］通常是指特定范围之外的东西。在我国行政型审计体制下，此处所言的“其他”究竟该作何理解则需要释明。

宪法第91条第2款只是把其他行政机关、社会团体和个人排除在监督范围之外，而我国宪法上出现的主体还有审判机关和法律监督机关，那么从审计监督的专业性来看，这两类主体不能干涉审计监督工作，显属当然。然而在这一点上，宪法第91条却有别于宪法第126条和宪法第131条，从后两条规定来看，二者均采“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的表述。但是从宪法第127条(上下级法院之间监督关系)和宪法第132条(上下级检察院之间领导关系)规定来看，宪法第126条和宪法第131条并未把这两类机关排除在外，所以说此处所言的审判权和检察权独立是独立于行政机关、社会团体和个人，但审判机关并不能独立于其上一级的审判机关和同级及以上的检察机关;而检察机关也不能独立于其上一级的检察机关，仍然要接受上一级检察机关的领导。

基于前述分析，审计监督对象包括国务院，“其他”行政机关是相对于审计署本身而言的，因为审计机关在我国属于行政机关，此处所表述的“其他行政机关”是指除审计署自身之外的行政机关。

2．总理领导

“领导:①率领并引导朝一定方向前进;②担任领导的人”［15］。“领导”一词可以从两个层次进行分析，一是静态意义上:指行

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