目前，地方政府在农村土地方面的行为倍受争议。有人认为，地方政府在土地征用过程中“以土地生财”、把“土地作为第二财政”、以土地作文章搞“经营城市”等，极大地侵害了农民的权益。其实，自改革开放以来，在中国土地产权制度变革的过程中地方政府是重要的创新主体，发挥了重要的作用。因此，分析地方政府在土地制度变革中的行为，有助于为今后土地制度的改革提供思路。
一、地方政府是土地制度创新的重要主体
20世纪80年代初实施的家庭联产承包责任制被普遍认为是农民的“伟大创造”。不过不可忽视的是，地方政府在制度创新中发挥了重要作用。家庭联产承包责任制首先是在安徽、四川、贵州、内蒙古这些贫穷的农业大省开始实行。而这些省份的地方政府为农民“地下半地下”的包产到户提供了*保护和给予合法承认。在当时，全国各个省份面对基层自发的产权创新有着不同的约束。在制定中央政策过程中，不同地方政府根据自己当地的利益和主张进行了讨价还价。地方政府提供产权保护的动机在于其对“收益—成本”的估计。由于中国的资源分布极不均匀，在率先实施改革的那些省份，自然灾害多、农村人口比例高、经济发展水平低，因此饥荒概率高，救灾压力大，对“包干到户”的支持有利于粮食问题的解决。而中央在当时的“行政性放权”给予地方政府较大的自由，从而减少了地方政府的制度创新成本。周其仁（1995）认为，20世纪80年代的政策决策过程中，围绕产权创新的中央政府与农民两极之间作交易的模式发展为“农民—社区—地方—中央”多极之间的谈判、沟通和“交易”；从长期角度看，这里包括了重建国家与社会关系的要素。lOcalHoSt
1984年之后的土地产权制度改革，创新了各种类型的土地使用制度。比如山东平度的“两田制”、贵州湄潭的“增人不增地，减人不减地”、广东南海的土地股份合作制、苏南和北京顺义的“规模经营”、中西部地区的“四荒”使用权拍卖等。主要的土地使用权制度改革是在国务院批准的农村改革试验区进行的，包括贵州省湄潭县、广东省南海县、江苏省无锡县、浙江省温州地区，这些地区都属于国务院批准的第一批农村改革试验区，这些土地使用改革的制度设计和实施都是由地方政府操作的。地方政府的行为在整个制度变革中成为一个不可缺少的关键环节。
二、土地制度变革中的地方政府行为分析
地方政府在土地制度创新中的绩效，关键在于能否提高制度创新的收益，降低制度创新的成本。下面以三种典型的制度变革模式为例，分析地方政府的制度创新绩效。这三种模式是：“两田制”模式、贵州湄潭“增人不增地，减人不减地”模式、南海股份合作制模式。
（一）“两田制”中的地方政府行为分析 发起于山东平度的“两田制”将承包地分成口粮田和责任田，口粮田按人口平分，责任田则按人、按劳或招标承包，承包者交纳一定数量的承包费。口粮田与责任田承担的义务不同，口粮田只负担农业税，责任田除负担农业税外，在改革早期还要完成粮棉等国家定购任务，并以承包费形式负担村提留、乡统筹费。“两田制”的制度创新，是在东部沿海地区的农业劳动力大量转移、土地撂荒、农业生产出现萎缩、农产品定购任务兑现难等情况下出现的，采取“两田制”的制度安排，对社区而言，责任田明码标价承租费用，使社区减少了与农户的“谈判”费用，又保障了上级各项任务的完成。对地方政府而言，“两田制”较好地实现了“公平与效率”的原则，既可以保持家庭经营制度的稳定，又可以相对容易地获得税收和各项费用。责任田的制度设计满足了政府和社区的利益，减少了均田制度下的不确定性和交易费用，而且可以较好地避免土地均分所造成的土地零碎化，实现规模经营。“两田制”一产生就获得了快速的发展，到1994年“两田制”面积占家庭承包总面积的42．3％。但是，到了20世纪90年代中后期，“两田制”发展有些失控，社区集体为获得更多的利益，采取招标承包的方式，有的地方随意扩大机动地面积，个别地区机动田面积占土地总面积的30％；有的甚至收回部分农民承包地搞租赁经营。农民对此强烈不满（张红宇，2002）。招标方式，特别是社区领导人为获取更多的“承包费”以高价出租责任田，侵占了农民的利益。1997—1999年，这一阶段政府对“两田制”的政策有所调整，强调要尊重农民意愿。“两田制”面积开始下降。1999年，实行面积已不足10％。实行“两田制”的土地面积在不同阶段情况见表1(略)。从“两田制”制度创新的动机分析，地方政府和社区集体具有制度的创新动机，他们是制度创新的“第一行动集团”，这在农业部的统计中也得到了证明。农业部在1997年对全国23个省区统计，采取行政手段推进“两田制”的社区占“两田制”社区总数的83.5％，条件成熟、农民自愿的社区仅为16.5％。从制度创新的方式看，这属于“中间扩散型制度变迁方式”。“两田制”的制度初始设计较好地实现了“公平与效率”原则，可以减少交易费用，提高制度绩效，但也给了地方政府和社区集体更多的土地产权。在地方政府和社区集体的权力约束较弱的情况下，作为理性人，他们在追逐利益最大化的过程中侵犯了农民的权益。
（二）“增人不增地，减人不减地”模式中的地方政府行为分析 从1987年开始，贵州省湄潭县作为全国首批14个农村改革试验区之一，进行了土地制度的改革试验。其中实行“增人不增地，减人不减地”（又可称为“生不增，死不减”）的土地制度是其重要的试验内容。这一制度的实质是在土地稀缺的情况下，一次性将土地交给农民。这与其他地方政府和社区的“调地偏好”形成了强烈的反差（如部分实施“两田制”的地区）。其目的主要是稳定土地产权，防止调地产生的交易成本和土地破碎，同时形*口控制的自我约束机制。湄潭县在1985年人均耕地只有1.27亩，县境内山丘广布，最高海拔1556米，最低海拔460.8米，岩溶地貌比例较大。全县地面坡度大，地面坡度15～25度的面积占总面积的41.4％，地面坡度大于25度的面积占总面积的14.9％。由于耕地的山地性质，导致耕地的整理需要大量的投入。而土地的调整必然剥夺对

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