土地投入较多的农户的利益，而且对土地的调整也使土地零碎化严重。因此，对社区和地方政府来说，调地成本必然非常高，要牵扯基层干部很大的精力。同时，牵扯他们很大精力的还有“计划生育”工作，而“生不增，死不减”恰恰形成了人口增长的自我约束，这形成制度实施的重要收益。而与湄潭县同时开展土地制度建设的金沙县把这项制度称之为“抑制人口过快增长的土地制度”，其制度实施明显指向“抑制人口过快增长”，即通过切断农户对新增人口分配土地的预期来抑制人口增长。
由于“增人不增地”必然会损害增加人口的少部分农户的利益，在土地分配问题上，少数人会比多数人强大。在1998年湄潭县耕地顺延承包50年不变时，全县有分地人口32.5万人，现实人口39.3万人，土地顺延承包意味着有6．8万人没有土地。对于这些人口，如果没有生存保障，必将引起尖锐的矛盾。湄潭县丰富的非耕地资源给予了解决途径。根据湄潭县综合农业区划资料提供，全县有宜林荒山、荒坡、河滩等未利用土地共75．6万多亩，占总面积的25.3％，其中直接可开发利用的有62．7万多亩，占总面积的20．9％，非耕地资源人均可达1．64亩，是现有人均耕地的1．32倍（王景新，2001）。丰富的非耕地资源是这些人口在农业内部消化的重要途径。湄潭县在1987年土地制度改革一开始就把推动非耕地资源的有计划开发作为制度创新的重要内容，这为解决新增人口与土地的矛盾创造了良好的途径。“增人不增地，减人不减地”模式，符合湄潭县山高坡陡的特殊资源禀赋条件，降低了调地过程中的交易成本，避免土地因调整而细碎化，增加农户对土地的投入，有利于计划生育政策的执行，制度创新的绩效明显。
（三）“土地股份合作制”模式中的地方政府行为分析 广东省南海市土地股份合作制改革试验开始于1992年。南海市实行土地股份合作制有其特殊的环境和条件。1992年初，邓小平南巡讲话掀起了经济建设的新高潮，大量资本流入广东，开发区大量兴起，南海市的土地被大量征用。在土地征用过程中，地价开始上涨，农民的“惜地”心理受到强化。而当时土地承包经营制导致的土地分散经营的格局导致一系列的矛盾。（1）土地家庭承包制与农村工业化的矛盾。乡镇工业发展过程中需要解决区域集中问题，而在征用土地建立乡镇开发区过程中遇到农户和经济合作社的抵制；由于土地价格的上涨，农民不愿放弃土地，原来部分已农转非的农民还要求倒流回农村。（2）土地的产权分散在自然村、农户手中，制约着镇一级和管理区对村镇建设的统一规划和统一管理，形成土地家庭承包不利于城乡一体化的局面。（3）农村土地被征用后，征地补偿分配引起尖锐的矛盾。（4）农户分散经营，户均耕地仅为2．9亩，而且好坏搭配远近插花，难以实现农业规模经营和现代化。
从地方政府的角度看，为实现工业化和城市化的发展，必须打破土地分散在农户手中的局面，集中土地实现土地的集约化利用。采取土地国有化的政策，剥夺农民的承包权和社区集体的土地所有权，势必引起强烈的社会矛盾，而采取赎买的政策，成本又太高。只有采取一种农民参与、共同获利的制度改革方式，而土地股份合作制恰好能满足土地集约化利用又让农民共同获利的制度安排。这种制度安排可以将土地集中，土地价值按股份界定到人。对地方政府而言，土地集中有利于地方工业化和城市化的发展。对农民而言，一方面可以享受股份分红，从而使农民享受土地增值带来的收益；另一方面土地集约利用使他们具有更多的就业机会，可以从土地中转移出来从事第二、三产业。土地股份合作组织的建设以社区为基本单位，将讨价还价的范围限定在社区之内，容易形成“集体的一致行动”。截至2000年，南海市已先后建立农村股份合作组织1870个，其中以村委会（原管理区）为单位组建集团公司191个，占该市村委会总数近80％；以村民小组为单位组建股份合作社1678个，占全市村民小组总数的99．8％。
从南海市1992—2000年的经济发展看，土地股份合作制的制度绩效明显：促进了农业适度规模经营和农业结构调整，提高了农业生产效率；促进第二、三产业的全面发展和农业劳动力的转移；农村集体经济实力增强，使大部分村社有能力为农民提供社会保障和社会福利。从实践上看，土地股份合作制是地方政府、社区、农民“共赢”的制度安排。
（四）三种模式制度变革的总结 从“两田制”、“增人不增地，减人不减地”、“土地股份合作制”三种模式的土地使用制度看，其实施地区各不相同，“两田制”主要在东部、中部地区，“增人不增地、减人不减地”主要在西部地区，而“土地股份合作制”主要在经济发达的东部地区。不同地区具有不同的环境条件，三种模式的制度安排也存在很大的差异。单从产权的状况看，“两田制”与土地按人口平均承包相比，其中招标承包责任田的产权对农户而言其使用权并不稳定，社区集体具有一定的支配权，因此削弱了农户对土地的权利。“增人不增地，减人不减地”模式强化了农户的土地使用权。“土地股份合作制”使得农户对集体土地和财产具有按份共有的产权，但统一之后的土地使用权归集体支配，农户根据其股份享有收益权。三种模式的比较情况见表2(略)。
从三种模式的制度创新可以看出，由于中国各个地区的资源禀赋各不相同，地方政府对土地产权制度的安排具有很大的差异。但在一般情况下，制度创新都契合了当地土地资源的配置要求，取得了较好的制度绩效。只有“两田制”由于存在制度的漏洞，导致农民权益被侵犯，20世纪90年代后期国家政策规定不予以提倡。
三、完善地方政府行为，促进土地制度创新
20多年的农村土地制度变革是从初始的“国家—农民”两极制度创新集团演变为“国家—地方政府—社区—农民”多极制度创新集团。在1984年完成家庭联产承包责任制之后，地方政府作为制度创新“第一行动集团”的地位得到强化，在制度创新中发挥了主导作用。地方政府主导作用的发挥有效地促进了中国土地产权制度变革的进程，提高了制度创新的效率。从三种模式的制度创新过程来看，地方政府制度创新的优势表现为：（1）地方

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