二、深层原因
以上讲了当前j市村级债务的构成及其形成过程。说明了村级债务的形成与调整产业结构、达标升级和高息借贷上缴的关系。以下从村、乡镇与村民三个方面分析村级债务形成的深层原因。
1、村干部
当前农村通行的由乡镇决定村干部乃至组干部报酬数量和结构，并将村干部报酬的大部分与乡镇规定的各项行政任务尤其是税费提留任务完成情况挂钩的做法，严重影响和决定着村干部的行为方式。乡镇这种决定村组干部报酬数量及结构的做法与人民公社体制遗留下来的乡村上下级观念与行政命令作风结合起来，使得村干部几乎没有自由选择的余地，村民自治名存实亡。
1990年代中期以前，乡村企业发展较好，一些有固定收入来源的村集体如有村办企业的村，村班子工作积极性高，向农民提取也少，上级因此误以为村级治理最大的障碍是村集体没有诸如村办企业等固定收入来源，提倡消灭“空壳村”。消灭“空壳村”的办法是创办企业，也包括挖精养鱼池，建林果基地等。所有这些都需要资金，因此向外借贷。刚开始搞这些以消灭“空壳村”为号召的所谓“第二次创业”时，村干部比乡镇更清楚将来失败的命运，一些“保守”的村支书抵制这种“创业”。但既然上级已经发出了号召，各种任务已经下达并与年终报酬挂起钩来，多数村干部不得不向银行或农户借贷以“创业”，那时在农村调查，村干部感到最困难的事情是创业“一无资金，二无技术，三无市场”，痛苦得很。上级要办企业，那就办。借来的钱办企业，盲目上马的多，以至于后来j市几乎所有村办企业全部破产，大量借贷资金无法偿还。LOcALHost举例来说，d镇的高阳村，1995年还只有6万元债务，1996年即达40万元，1997年达110万元，1998年超过150万元，到2000年底已近300万元，即为举办村办企业失败所欠债务。这种情况十分普遍。
无法偿还资金，对于负责任的村干部来讲，真是心头解不开的疼。但这个疼的过程不长，便麻木起来。其原因大致有二，第一，在借钱创业的过程中，虽然几乎无一例外所有企业都破产了，但创业者中的不少人有了很大一笔不明收入。我们访谈过一位推土机师傅，他在1990年代中期以来为数十村集体挖鱼池或建林果基地，因此与村干部有经济上的频繁接触。他说，我推了这么多年的土，几乎找不出不要回扣的村干部。尤其是一些年轻的村干部，敢于以市场经济中磨练出来的胆量收受回扣，有些村甚至出现了村干部仅仅为了拿回扣而积极举债“创业”的情况；第二，这时候出现的村级债务是普遍的，村与村比，谁也不比谁更多，法不责众，每个村都负了债，上面总会想办法的。
有了第一笔村级债务，就不怕有第二笔村级债务。在1990年代中期正是粮食价格最高的时候，农民比较有钱，负担重的呼声也较前一段时间有所减弱。在1992-1997年，j市投资9.3亿元搞农村“普九”达标，仅s县的投入即超过4亿元。那时全市几乎村村办有小学，村办小学和乡镇办的中学、中心小学都要求“五配套、七配套”，我们在一个村办小学调查时，因为上级“普九”达标要求校校建有图书室，图书资料必须达到多少册，村小在村里已投资改建校舍，修了围墙，且再也不愿拿钱出来购买图书时，不得不分配每个学生找多少书来“充实”村小图书室的书柜。据测算，仅仅“普九”达标，s县村均增加20万元支出，其中大约一半向农户集资，而仅仅在“普九”达标验收合格一年后，全市村办小学合并，超过半数刚达标合格的村办小学闲置不用，现在要么再成危房，要么已被拆除干净。s县2001年小学数量由1997年的205所减少为86所，其中村级办的小学被撤并的更多。以d镇官桥管理区的6个村为例，1997年村级尚有5所小学，全部通过“普九”达标验收，到2001年，这5所小学均因为生源不足而撤销，师生并入由原管理区中学改建的中心小学。达标验收合格的校舍已被废弃。
至1997年底，j市的村级负债仍然保持在一个可接受的范围内，农民拖欠税费的情况也不多。但这时候粮价已降下去了，1998年的稻谷市场价一度只有0.30元多一点。农民对税费负担变得难以忍受，村组干部的工作也比以前困难得多，且村组干部试图通过“创业”、“达标”来得到回扣的机会越来越少，便有大批村干部辞去职务。也就在1990年代后半期，村组干部完成了第一波频繁变动，1996年和1999年两届村委会选举进一步加速了村干部的更替。新上来的村干部面对已有相当规模的村级债务和越来越难完成的收税费任务，变得得过且过起来。缺乏长远打算的村组干部们与其说关心村集体的发展，不如说关心他们在任上可以得到多少好处。他们希望自己起码可以得回上级确定的年报酬。要得到这些年报酬，村干部就要完成乡镇布置下来的任务尤其是收取提留税费的任务。乡镇安排下来的税费任务是太难完成了，特别是将全年税费收取任务划分为夏秋两季，夏收约占整个税费的一半，而j市农民主要种植水稻，水稻还要等到9月才会成熟。向农户收不上来，就得借贷上缴，等9月向农户收上来税费再还。如前已述，因为银行乃至合作基金会都不愿借钱给村里，村干部只好以高息作民间借贷。这个民间借贷的利息很高，早在1998年，有些村即达月息三分，即一万元借款，一年可以收回3,600元利息，这个利息够一个村干部一年的报酬。村干部特别是那些缺乏为村集体作长远打算的主职村干部们，便将自己若干年的积蓄借给村集体，且若干年不领报酬，存在村里取高息。这些主职村干部因为掌握村集体的经济大权，他们倒不担心因为村级债务太多而无法取出自己借给自己的钱，他在感到风险太大时，将向农户收上来的税费优先还自己的借款，不就可以既得高息又不承担风险了吗？的确，j市农村相当一部分村干部成功获得了高息且在村级债务完全恶化前成功地将全部借款提了出来。但有些村干部失算了。有的村干部想不到自己会突然在选举中落选，或被上级免了职。不当村干部之后，想再从负债累累的村集体中取走借给村里的那些钱，谈何容易！我们在农村调查，因此经常碰到这样的情形：乡镇要免一个村干部的职，村干部没有意见，唯一要求是乡镇要将他借给村里的钱还给他。

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