县乡是我国农村的基层单位,在今后20年全面建设小康社会的过程中,县乡经济社会的持续稳定发展,具有重要的基础性作用。但是,近年来,县乡财政风险问题的凸显及其严峻化,已经成为妨碍县乡经济社会可持续发展的重要因素或隐患。因此,本报告将对县乡财政风险的现状、成因、影响和防范机制问题进行研究,以期能够对促进县乡经济的可持续发展,提出切实可行的对策思路。
一、县乡财政风险的现状与负面影响
对于财政风险,不同的研究者通常从不同的角度,给予其不同的具体界定。但我认为,迄今为止,刘尚希(2003)的定义较为全面而又简洁地概括了财政风险的本质。根据这个定义,所谓财政风险,是指“政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务,以至于经济、社会的稳定发展受到损害的可能性。”据此可以推论,财政风险并非单纯的财政部门风险,而是政府和整个社会经济系统最终面临的公共风险。财政风险与财政困难是既有联系又有区别的两个概念。财政困难是针对现实的,具有确定性;而财政风险是指向未来的,具有不确定性。现实的财政困难如果不消除,就会转化为未来的财政风险。但是,当前乃至今后的政府政策和政府行为、经济社会发展环境甚至自然条件的变化,都会影响未来的财政风险。对于财政风险,可按不同的标准进行分类,财政风险也有不同的表现形式。但是,债务风险即财政缺乏清偿能力是财政风险最主要、最直接的表现形式(刘立峰,2002)。财政风险一般具有体系性、隐蔽性和不确定性三重特点。
当前,在我国大多数地区,特别是欠发达地区,县乡财政风险问题较重且呈日趋加重之势。LOcAlHoST主要表现是:(1)县乡政府的负债种类繁多、规模较大,且有不断扩张之势,呈现负债问题严重化和隐性负债显性化、或有负债直接化并存发展的特征。特别是近年来县级财政的赤字面不断扩大,乡镇负债普遍化的趋势已在县市级迅速蔓延。(2)县乡财政的增收渠道不畅,财政收入的增长赶不上财政支出的扩大,导致其债务清偿能力的增长比较缓慢,财政收支缺口不断扩大,负债规模远远超出可用财力。
从大量文献研究和笔者的相关调查来看,日趋严重的县乡财政风险问题,已经并将继续产生以下负面影响。(1)影响县乡政府的正常运转,甚至导致县乡政府及其相关部门的工作陷入恶性循环。(2)妨碍农村公共品有效供给的增加,甚至形成政府运转支出挤占公共建设支出、农村公共品供给只能依赖借债或罚款的局面。(3)削弱县乡财政的支农能力,导致实际的财政支农只能依靠中央和省级财政,影响财政支农的宏观效果。(4)助长县乡政府的“地方政府公司主义”倾向,蓄积妨碍经济社会可持续发展的隐患。(5)影响农村税费改革、取消农林特产税等中央惠民政策的可持续性,加剧近期和长远的农村稳定问题。
二、县乡财民风险的成因
(一)在欠发达地区或农业主产区,由于区域经济增长的特点,来自工商业的财政收入增长缓慢,而增长潜力比较小的农业税费却成为县乡财政收入的重要或主要来源。因此,在大多数地区,县乡财政收入增长的艰难性有其必然性
除上级政府的转移支付外,县乡财政的主要收入大致有两大块,一是工商业对财政收入的贡献;二是面向农民收取的各项税费。近年来,在多数农业主产区和欠发达地区,主要由于以下三方面的原因,工商业对财政收入的贡献能力增长艰难,成为其财政增收难的重要原因。(1)1990年代初期以后,经过连续几年的改制热潮,县乡政府大多切断了与县域企业的产权联系。因此,县乡政府依托与县域企业的产权联系获得非税收入的渠道已经迅速萎缩。(2)近年来城乡消费结构的升级、市场格局由卖方市场向买方市场的转变,以及以乡镇企业为主体的县域中小企业发展阶段的变化,都使以中小企业为主体的县域企业的发展难度增加,从而制约了县域企业对县乡财政收入贡献能力的增长,甚至导致区域之间来自工商业的财政收入出现了加快两极分化的趋势:少数县乡由于工商业的迅速发展,来自工商业的财政收入数量多、增长快,很快走上了经济发展与财政增收良性循环的轨道,并逐步成为发达县乡,而大多数县乡的经济发展和财政增收状况却难有根本改变。(3)在县域范围内,税收贡献能力比较强的中央和省属国有企业比较少,即使有若干这样的国有企业,县乡也很少能够参与其税收分享。因此,在大多数县乡,特别是欠发达地区的县乡,来自工商业的财政收入的增长往往比较艰难,其财政收入的增长容易出现比较困难的局面。
县乡财政的另一项主要收入来源,是面向农民收取的各项税费。但从本质上说,面向农民收取的各种税费很难长期支撑县乡财政收入的快速增长。在农业各税中,数额和影响较大的是农业税和农林特产税两项。但就全国或欠发达地区的大多数县乡来说,如果按照有关政策规范征收,在多数县市这两项税收的年际增长空间并不会很大,这两项税种都不具有长期快速增长的潜质。虽然某一县乡可能因为当年大幅度地推进农业结构调整而导致农业特产税的大幅度增长,但就多数地区来说,形成这种局面的可能性并不会很大。近年来,许多县乡农业税、农业特产税的大幅度增长,主要依靠的是对两税的超常规非规范征收,或者更确切地说,依靠的是对小规模农户极其有限的经营剩余的超强度挤压,从长期看这是不可持续的。有些地方还在现有的税费政策之外,巧立名目向农民非法收取各种税费或罚款,并以此作为促进县乡财政,收入增长的重要来源。但从长期趋势看,这也很难成为县乡财政增收的主要来源。
表1 近年来山东肥城市两镇的财政收入及其构成（万元，%）
镇名 年份 财政总收入 其中各类税收总量 构成工商各税 农业税 农业特产税 工商各税 农业税 农业特产税
汶阳镇 2000 618.54 163.3 140.67 314.5 26.4 22.7 50.9
2001 942.76 238.63

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