| 对政府绿色采购问题的若干思考 |
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[摘 要] 企业是建设循环经济的主体，发展循环经济，企业必须大力推进绿色技术创新。政府绿色采购不仅可以为企业绿色技 术创新提供直接的市场需求，引导大众消费，而且可以分担企业创新风险。在借鉴西方国家政府绿色采购经验的基础 上，本文提出了推进我国政府绿色采购的具体措施。
[关键词] 政府绿色采购；绿色技术创新；循环经济
2006年11月，环保总局和财政部联合发布了《环境标志产品政府采购实施意见》和首批《环境标志产品政府采购清单》，要求从2007年1月1日起，首先在中央一级预算单位和省级(含计划单列市)预算单位实行，2008年1月1日起全面实施。西方国家的经验证明，政府绿色采购可以为企业绿色技术创新创造良好的外部环境。企业绿色技术创新是发展循环经济的有效动力，实施政府绿色采购是我国发展循环经济的重要措施。
一、政府绿色采购是激励企业绿色技术创新的重要手段
企业是循环经济建设的主体，发展循环经济，企业必须大力推进绿色技术创新。绿色技术创新以保护环境为目的，大体可以分为两类：一类是绿色产品创新，指产品在使用过程中及使用之后不危害或少危害生态环境和人体健康，以及可回收利用和再生的产品；另一类是绿色工艺创新，指能减少废气污染物的产生和排放，降低工业活动对环境的污染以及降低成本、物耗等工艺技术。
科学技术是第一生产力。实现经济增长力式的转变，发展循环经济，必须依靠科技进步。循环经济所遵循的原则是“减量化”、“再利用”、“再循环”，其特征是“对资源的低开采、高利用和污染物的低排放”。显然，这些都是现有常规技术所无法或难以有力支撑的，必须以先进的科学技术作保障，加快开发和示范有普遍推广意义的资源节约和替代技术、能量梯级利用技术、延长产业链和相关产业链接技术、零排放技术、有毒有害原材料的替代技术、再生资源的回收处理技术，以及绿色再制造等技术，努力突破制约循环经济发展的技术障碍。
现阶段我国企业绿色技术创新存在动力不足的问题(杨华峰，2005)。从企业绿色技术创新动力机制来看，动力不足的原因主要在于两个方面：一是市场需求不足。新推出的绿色产品初始购置成本较高(售价较高)，使用绿色新产品需要改变以往工作方式，在适应阶段会增加其他费用，而且绿色新产品与现行使用的其他产品存在非兼容性，需要额外开支来磨合。因此，绿色产品在进入市场初期，常会面临需求不足的困难。二是绿色技术创新风险问题。技术创新本身就存在风险问题，绿色技术创新脱离现有技术轨道，在新的技术范式下进行技术创新，和现有技术创新相比，存在更大的风险。而我国对于绿色技术创新的激励机制和政策支持体系尚不完善，在财政、税收、金融政策和法规等方面缺乏完整的支持体系，为了规避风险，很多企业在绿色技术创新方面均持审慎态度。
推进政府绿色采购，可以在很大程度上解决企业绿色技术创新动力不足的问题。所谓“政府绿色采购”，是指法律承认的各级国家机关、事业单位和团体组织等利用财政资金进行采购时，在技术、服务等指标同等的条件下，优先购买对环境影响较少的环境标志产品。政府绿色采购是激励企业绿色技术创新的重要手段，这是因为政府绿色采购规模较大。据统计，欧盟的学校、医院和市政机构，每年采购商品和服务消费1.5万亿欧元，相当于欧盟GDP的16%；日本中央政府每年采购额达到14万亿日元；联合国何年支出约30亿美元(杨志安，2005)。我国政府采购规模巨大，每年以500亿规模的水平递增。2005年达到2927.6亿元，比上年同期增长37.1%，政府采购规模占全国GDP的1.6%，实施政府采购改革7年来，全国政府采购规模年均增长77.9%。政府采购对于绿色市场的形成和扩大会产生直接的影响。不仅如此，由于全球各国的政府采购在其国民生产总值(GDP)所占比例向来很高，只要政府机关将环境准则纳入其采购模式，立即会对相关的供应商产生积极影响，从而带动并产生绿色消费市场。企业为了使自己的产品能够纳入政府绿色采购的范围，必然会使用绿色原材料、开发新的环保工艺等一系列措施来改善产品的环境性能。政府绿色采购市场还可以充当绿色技术创新产品的实验场所，对绿色技术创新起着风险分担作用，并通过《政府采购法》及配套法规，对本国企业的技术创新起着保护作用。这些作用可以大大减少影响绿色技术创新的不确定性因素，从而有效地推动绿色技术创新。
二、西方的政府绿色采购
在西方一些发达国家，政府绿色采购经过几十年的发展，积累了不少经验，也遇到一些新的问题，都值得我们认真借鉴，以尽可能减少弯路，有效推进我国政府绿色采购。
1.制定和完善相关法律法规，强制推行政府绿色采购。从西方一些发达国家推行政府绿色采购的经验来看，通过立法强制推行政府绿色采购是其共同且颇有成效的做法。鉴于绿色产品经常因为价格因素在政府采购中难与传统产品竞争，因此绿色采购实施初期需要一些强制性的法令或政策来推动。美国1991年发布了总统令，规定政府采购绿色产品清单。德国在1994年9月27日通过的循环经济法第37章对政府采购循环经济产品做出了原则规定，明确规定联邦政府有关机关应采购和使用满足一定的耐用性、维修保证、可再利用性、废旧利用性规定等的环境友好型产品和服务。日本2000年颁布了绿色采购法，规定所有的中央政府的所属机构都必须制定和实施年度绿色采购计划，并向环境部长提交报告；地方政府要尽可能地制定和实施年度绿色采购计划。
在具体实践中，各国虽然公开宣扬绿色采购政策，却不一定直接落实于采购法规中。许多国家的政府采购法律法规体系未能对政府采购的范围、采购实体、招标的门槛价、招投标程序、仲裁机构、争端解决方法等政策性和技术性问题作明确规定，以此来规范和指导政府采购行为。而且政府绿色采购受到繁杂的政府采购法规的制约，这些限制使得采购人员只能因袭前规，不敢轻易做出突破。另外，政府采购部门还担心对采购产品加入环境因素的评估会妨碍WTO倡导的平等待遇与公开透明化等自由贸易原则，招致那些因环境因素而未能中标的政府采购竞标者提出的歧视性指控。例如，欧盟国家之政府采购即受到世界贸易组织、欧盟及各国本身之复杂采购法令管理。
2.建立绿色采购标准，发布绿色采购清单。绿色采购标准的制定是实施政府绿色采购的核心。从国际经验看，环境标志产品是各国制定绿色采购产品标准和指南的重要基础。为了核查和审计的方便，许多国家都将环境标志产品与政府绿色采购产品挂钩，政府绿色采购产品指南的制定都以环境标志产品为依据和基础，要求政府采购环境标志产品。如德国的蓝色天使标志、日本的生态标志等。因此，环境标志产品认证成为推动政府绿色采购的重要配套制度。
3.公开绿色采购信息，完善监督机制。环境信息是制定政府绿色采购指南、发布产品清单的重要依据，政府绿色采购的实施也有赖于采购人员对绿色信息的搜集。日本的绿色采购产品非常重视环境信息的规范和发布。其绿色采购的基本原则之一是注重环境信息的获取、利用和发布。积极获取有关产品生产和出售企业的环境信息，并按照一定的规范发布，成为绿色采购实施和监督的重要依据。 信息方面的问题在于各国政府的环境政策通常缺乏明确的实施细则与环境准则，采购人员难以把握采购活动应遵守的环保准则，从而造成政府绿色采购实施障碍。例如采购人员一般懂得如何避免采购含有禁用物质或具危害性(例如重金属)的产品，但对那些已知含有负面效应但尚未禁用的物质(例如PVC)则未必知道应如何处理，或者，采购人员未认识到现有采购产品对环境的不良影响以及绿色替代产品的优越性，也不会改变原来的采购行为。
4.通过经济手段，扶植绿色采购发展。国外多从三个方面开展工作：一是实施价格补贴。由于大多数绿色产品在生产过程中的费用要高于非绿色产品，因此，政府在采购时可为绿色产品支付额外的费用，或者对生产绿色产品的企业实施价格补贴。这要求政府部门在进行政府采购预算时，对进入绿色清单产品的购买要给予一定的“价格补贴”，以此来保证采购人购买绿色产品的资金来源。二是实施财政补贴。对绿色产品生产企业和开展绿色产品开发的企业给予必要的财政补贴，对于更新、改造生产设备和工艺手段的资源消耗型企业也给予必要的财政补贴。通过财政补贴以补偿生产企业对环境的治理费用和保护稀缺资源，鼓励更多的企业从事绿色生产。三是对绿色消费和绿色生产进行适当的税收减免。对浪费性消费和污染环境的消费课以重税，例如，开征高额的增值税和资源税，抑制其生产和消费，对绿色产品的生产和消费在税收上给予适当的减免，降低厂家生产成本，引导公众消费绿色产品，从而形成一个有利于绿色生产和绿色消费的良好氛围。
西方国家在这方面遇到的问题是现有的采购管理机制没有体现政府鼓励绿色采购的政策，尤其在编制采购预算、制定采购法规与政策、对政府采购事务进行协议与管理、进行采购统计分析与评估时，不能充分考虑绿色产品在其开发过程控制了环保、安全等方面的成本，因而在招标管理办法与程序中没有给予必要的价格倾斜。此外，各政府机构经常受到必须优先采购特殊团体和区域产品或其他受法令优先指定采购项目的限制，这些特殊规定势必与绿色采购发生经费挤压现象，从而造成采购障碍。
三、有效推进我国政府的绿色采购
与西方发达国家相比，我国政府绿色采购起步较晚。2002年，我国颁布了《政府采购法》和《清洁生产促进法》，对政府绿色采购提出原则要求。2004年底，财政部、国家发改委联合制定了《节能产品政府采购实施意见》，明确要求政府采购应当优先采购节能产品。2006年11月，环保总局和财政部联合发布了《环境标志产品政府采购实施意见》和首批《环境标志产品政府采购清单》，要求2007年1月1日起首先在中央一级预算单位和省级(含计划单列市)预算单位实行，2008年1月1日起全面实施，这标志着我国政府绿色采购的正式实施。为了更好推进我国政府绿色采购，借鉴西方国家经验，结合我国实际，可以从以下几个方面着手进行：
1.制定和完善相关法律法规。从长远来看，我国应像许多发达国家一样，制定专门的《政府绿色采购法》，对政府实行绿色采购的主体、责任、绿色采购标准和绿色采购清单的制定和发布进行明确规定，并注意和政府采购法的协调。我国《政府采购法》刚实施几年，有关实施细则还有待完善，是拟定绿色采购法规的有利时利。现阶段可以根据绿色采购实施情况，修订和完善相关细则。在自由贸易盛行的今天，推出和实施任何有关产品的法令政策时，还必须考虑是否会妨碍WTO倡导的平等待遇和公开透明化。
2.发布绿色采购清单和操作规范。我国现有绿色采购标准建立在环境标志产品的基础上。已颁布的政府采购清单包括轻型汽车、复印机、打印机、传真机及多功能一体机、水性涂料、人造木质板材、木地板、家具、电视机、轻质墙体板材、塑料门窗、白乳胶、建筑用塑料管材、建筑陶瓷、卫生陶瓷等，共有14类产品、81家企业、856个型号的产品。还需要根据需要，不断扩大清单范围，并且对清单进行动态管理。为加强对采购工作的指导和管理，除了采购清单外，还需要针对采购者制定一个详细的操作指南或规范。
3.加强绿色信息的提供。为了使采购人员及厂商及时了解绿色采购的信息，需要建立一个供应商、采购人员、消费者之间的信息平台，不断地更新国内和国际上最新的绿色采购产品信息和技术信息，并定期公布符合绿色采购的品牌清单和进行绿色采购的机构名单，我国绿色采购相关信息主要发布在中国政府采购网、国家环境保护总局网和中国绿色采购网，需要进一步加强对绿色采购信息的管理。除此之外，要经常对政府采购相关人员举办各项绿色采购研习班，讲习会、演讲等活动，以增加对政府采购法与绿色产品采购办法等相关法令的了解，学习产品对环境冲击的基本知识及实际进行绿色采购的技术程序与实务。此项教育训练虽然主要针对专职采购人员，但也应逐渐普及至有资格进行小额采购的人员。
4.建立有效的监督机制。首先，为了保证采购人员能够严格按照采购规范来执行，需要配套的监督机制对其加强管理。另外，也需要对承诺绿色采购的政府单位进行监督，包括公布其年初的采购计划和年终的采购结果，可以规定以报告的格式公开，借助社会的舆论力量加强宣传和监督。
5. 创造绿色产品市场。绿色产品遭受对其产品环境品质和供应链稳定性的质疑，不是在相关采购项目缺乏相应的绿色产品就是在供应方面不够稳定。造成此现象的原因在于产品的市场需求有关联性，由于缺乏稳定的产品市场，所以供应才会不稳定。要克服此项障碍，只有由政府机关事先拟定绿色产品采购的数量，通过政府采购与招标信息公开制度予以事先公告，并且依据计划贯彻实施，才能创造绿色产品市场。
四、结语
《环境标志产品政府采购实施意见》和首批《环境标志产品政府采购清单》颁布和实施，标志着我国政府绿色采购制度的正式启动。西方国家政府绿色采购先行一步，在这方面有一些可行的经验，也遇到了一些问题。本文首先探讨了企业绿色技术创新和绿色政府采购之间的关系，然后分析了西方政府绿色采购的经验和问题。在此基础上，结合我国实际，提出了推进我国政府绿色采购的一些具体措施，希望能够有助于我国政府绿色采购的顺利实施。
参考文献：
[1]杨华峰.绿色技术创新：企业发展循环经济的有效动力[J].探索，2005，(9).
[2]张瑛.政府绿色采购的国际经验与借鉴[J].地方财政研究，2006，(2).
[3]沈兴兴，刘尊文，张小丹.中国政府绿色采购的实施策略研究[J].中国政府采购，2006，(7).
[4]李会太.西方政府绿色采购的发展与未来[J].中国政府采购，2006，(6).
[5]杨志安，沈莉.推行政府绿色采购，建立环境友好型社会[J].中国政府采购，2005，(12).
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