| 政府信息公开行政行为司法审查若干问题 |
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规定看，并没有要求申请人表明其和需要政府公开信息之间有什么关系，申请公开的理由是什么。上述两条规定之间，似乎存在一些矛盾。国务院办公厅《关于实施＜中华人民共和国政府信息公开条例＞若干问题的意见》第5部分第14项规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。这种理解和《条例》第13条的规定是一致的。但是，这里是关于政府对申请人申请无关信息不提供的规定，和原告资格问题还是有区别的，这类申请人是否具有原告资格，也有不同理解。
笔者认为，对于上述两种情况，应当放宽行政诉讼原告资格限制，在一定程度上赋予起诉人原告资格。主要理由有两点：第一，《条例》第1条规定制定条例的宗旨是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。
根据这一规定，《条例》的立法宗旨有三项：一是保障公
众知情权；二是促进行政公开和依法行政；三是实现政府信息的有效利用。可以看出，在三项立法宗旨中，保障公众知情权居于首位，而实现政府信息的经济作用的有效发挥居于末位。《条例》第13条规定的生产、生活、科研等特殊需要应属于实现政府信息的有效利用，其重要性要低于保障公众的知情权。为保障公众知情权，一般信息公开立法都以公开为原则，以不公开为例外，《条例》虽然未明确规定这一原则，但是，如果仅仅规定公众有知情权，但无司法救济权，则所谓的政府应当主动公开的规定，不一定能够得到真正落实。第二，其他国家的司法实践表明，在此问题上，放宽原告资格限制是可行的。例如，韩国新修改后《信息公开法》放宽了提起行政复议和行政诉讼的原告资格范围，以前是请求人对有关信息公开的公共机关的处分而受到“法律上的利益侵害的时候”才具有原告资格，但新修改后的《信息公开法》吸收学界意见和司法审判经验之后，在法律条文上删除了“法律上的利益”的规定。[3]
但是，如果把原告主体资格放得太宽，不加任何限制，也会带来一些问题，尤其是对于政府应当主动公开的政府信息，公众起诉请求公开时，如果没有限制，实践上也不可行。我们可以参考一下美国关于情报自由法的相关做法。在美国，“任何人请求行政机关提供文件遭到拒绝，都可以作为原告，没有诉讼资格限制。但法院认为应在联邦登记上公布的文件和行政机关应主动公开的文件，行政机关违反法律规定，公众请求公开起诉时，限于受到不利影响的人。请求公开其他政府文件，原告资格没有限制。”[4]可以参考美国的这一做法，对于此类案件，规定原告限于受到不利影响的人。
二、政府信息公开行政案件被告的确定
《行政诉讼法》第25条第1款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”当然，这里的“作出”根据《行政诉讼法》的相关规定，包括作为和不作为两种情形，不作为的应当以有作为义务的机关为被告。在政府信息公开案件中，多数为申请人申请公开，行政机关拒绝或者不作为的案件，被告根据政府信息公开的义务主体是谁来确定。
《条例》第2条使用的是“行政机关”，第3条明确“各级人民政府”在政府信息公开工作中的组织领导地位，第4条创设了一个新的机构叫“政府信息公开工作机构”，《条例》第9条至第13条将公布主体确定为国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门。《条例》第17条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”据上述规定，可以明确适格被告应是具有公开职责的行政机关，包括信息制作机关和保存机关。另外，是否可以依据第4条的规定，把“政府信息公开工作机构”看作条例授权的组织，对于一些程序性事项，如不受理公开申请，原告可以将政府信息公开工作机构作为被告起诉。
关于“法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”应当结合单行法的规定来确定信息公开主体，从而确定适格被告。例如，我国《大气污染防治法》第19条第3款规定：“国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门公布限期禁止采用的严重污染大气环境的工艺名录和限期禁止生产、禁止销售、禁止进口、禁止使用的严重污染大气环境的设备名录。”根据这一规定，公布限期禁止采用的严重污染大气环境的工艺名录和限期禁止生产、禁止销售、禁止进口、禁止使用的严重污染大气环境的设备名录的主体，不是某一单一部门，而是几个部门联合公布。
根据《条例》第36条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，也具有公开政府信息的职责。这些组织上一页 [1] [2] [3] [4] [5] [6] 下一页 |
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