| 试析政府公共治理效能价值定位的必要性及历史进程 |
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摘要：价值定位既是达致政府公共治理效能评价完善性的必要条件，又是进行政府公共治理效能研究实现科学化的内在要求。政府效能的价值定位问题是公共行政学说史上长期被关注的对象。自公共行政学产生以来，经历了复杂的探索历程，各个历史阶段对基本价值问题的关注构成了我们今天进行政府公共治理效能价值定位的背景性资源。
关键词：政府效能；公共治理理论；价值定位；行政哲学
任何政治活动和政治制度都遵循着一定的原则和依据，而这些原则和依据从根本上来说是由基本价值规定着的。那么，探讨作为政治活动和政治制度构成的政府公共治理当然就必须关涉价值问题，价值定位对政府公共治理效能的研究有其必要性和重要性。目前公共行政价值的研究意义正被学界所共识[1]。政府效能的价值定位问题自公共行政学产生以来经历了一个复杂的探索历程，各个历史阶段对基本价值问题的关注构成了我们今天进行政府公共治理效能价值定位的理论资源。
一
在政治哲学的语境当中，价值概念是从根本上规定着以利益博弈与均衡为核心的政治活动的原则和政治制度的依据，从根本上规定着政治必须以良善的公共秩序和公共生活为根本指向。合理的价值定位既是政治意志贯彻实现的必然要求和核心构成，同时又是政府贯彻落实政治意志的评价标准，它是良善的政治公共治理行为先决性的构成要素。社会经济的发展和理性程度的提高正在促成现代社会逐步走向多元共治，管理主体的多元化、管理活动的分层化、管理形式的多样化逐渐地促使集中的公共权力分散化，新兴的各种社会性权威逐渐成为单一政府权威的有力抗衡力量并开始承担政治性权威原有的职责。多元共治社会促使政府管理应当遵循有别于以往单一管制社会的价值规范。据此政府公共治理效能就不能仅仅限定在行政投入与产出比例这个单一效率价值之上，还应当自觉容纳多元共治所需要的多元价值，以多元共治的价值理念取代传统的以命令—服从模式为内核的管制型价值观，以多元共治的价值观约束和规范自身的行政行为，积极且具体地开拓出族类共存和个体发展的多元共治的制度空间。进一步来看，对政府公共治理效能的价值评价至少涉及到三个层面：在观念层面以政府为人民之所需而“谋”的自觉性和主动性为评价对象，在行为层面以政府为满足人民之所需而采取的实际决策为评价对象，在制度层面以政府是否已经构建了稳定保障人民之所需多元满足路径的权威性制度并能自觉且严格的执行为评价对象。
政府公共治理的效能是以行政行为目标的有效性为其根本的价值取向，在理论研究上不能仅一味地委身于政府绩效中可经验测量指标而亦步亦趋，否则所出成果不仅将毫无创设和深度，更为严重的是对效能所蕴涵之价值和责任的违背与抛弃。诚然，进行政府公共治理效能研究当然无可避免地要从已颇有成效的政府绩效武库中拾捡锐兵利器，但研究所预设的价值规范才是决定这些锐兵利器之所用的关键，它将从根本上依据人民之所需与政府之所供的效用关系确定“所用”的动机、力度和指向。改革后三十年的发展使得当今中国的社会已经自觉开辟出种种多元共治的现实路径——尽管目前还存在着诸多亟待完善的、甚至根本性不足的地方，但雏形的现实路径已经开始催生并已初步形成了多元共治的价值形态。
科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。其中以人为本所含蕴的价值定位是对以往政府管理中价值优先性序列的根本性转换，把个人<集体<国家价值序列转换成个人=集体=国家价值序列。这一价值定位将使得政府公共治理模式凸显公共利益的优先性而非族类或个体的私有利益，它既要保证公共治理切实为民所计，还要确保治理成果由民所享，在政治程序上还要保证人民能够直接或间接参与实际的国家事务管理。所以，政府公共治理有效性与否也就必须要充分参照这一价值定位进行评价，确定治理是以公共利益为核心而展开的。
二
政府效能的价值定位问题自公共行政学产生以来经历了从传统公共行政学以效率和经济为基本价值定位、新公共行政学以社会公平为基本价值定位、新公共管理运动以多重利益诉求的最大化为基本价值定位到新公共服务理论以人文和公共利益为基本价值定位的探索历程。传统的公共行政学理论以政治与行政二分的基本假设以及科层制理论为基础，采用制度或法理的研究方法，以正式的政府组织机构作为研究的主要领域，致力于行政管理的一般原理或普遍原则的探索。传统公共行政学理论范式的核心是如何提高行政效率，对政府效能评价的这一价值定位主要是借用了当时刚刚兴起的企业管理学中的效率原则，即强调单位时间内的行政产出量。威尔逊在其现代行政学开山之作的《行政学研究》一文中明确地指出：“行政学研究的目标在于理解：首先，政府能够适当地或成功地进[1] [2] [3] [4] 下一页 |
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