| 政治与行政关系分合演化的分析 |
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的 法律 规范来完全约束政府的行政行为，越来越多的社会事务只能交给行政机关与官员来自由裁量及处理，因此，在事实和法律上行政机关就被赋予了较之过去更多的自由裁量权，导致行政系统掌握了过去为政治系统所拥有的部分权力；三是议会民主日渐衰落。十九世纪以后，由于政党制度日益发展和多数党内阁对议会的控制，议会民主日渐衰落，不仅议会对政府的监督作用弱化，立法权旁落于行政机关的现象也频有出现。四是官僚制的产生和完善。政治行政二分之下，官僚制的确立有利于行政效率的提高，行政官员借官僚制取得了巨大的权力，进而对社会事务进行全面的干预。总而言之，这一时期受各种因素的作用，行政系统的地位及作用得到了极大加强，原属政治系统的部分领地已被行政系统占领，政治让步于了行政，政府行政具有了极其浓厚的政治色彩。
(四)混合时期：政治行政二分遭受批判
1969—1982年，美国经历了历时l3年的滞胀时期，实际GDP平均增长速度只有2．9％，与此同时通货膨胀率前所未有地高涨，年平均通货膨胀率达到10．46％。滞胀使得政府行政面临着双重问题：一是如何进一步提升行政的效率和质量——以最少的钱完成最多的工作为纳税人提供更好的服务；二是公共行政管理过程如何实现和增强社会公平，以化解尖锐的社会矛盾，总括来说即为效率与公平的问题。在理论上，与此相回应的是，出现了强调社会正义和社会公平、突出政府行政管理“公共”性质的新公共行政运动，以及以弹性市场机制为基础．主张采用商业管理的理论、方法和技术对公共部门进行全方位改革和再造以提升公共管理水平和质量的新公共管理运动。
尽管两者关注的重点存在很大的差异，但在政治与行政的关系问题上，新公共行政和新公共管理却一致地反对政治行政二分：一是新公共行政运动反对政治与行政的分离，时代的变化要求行政不仅是政策的执行，也要参与进行政策的制定，而且，行政管理者要把社会公平的价值理念带入到政策的制定和执行过程中；其次，新公共管理运动旗帜鲜明地提出政治和行政实际上是密不可分的。在“新公共管理”看来，行政具有浓厚的政治色彩，政策制定与行政管理不可能截然分开，行政管理者必定要参与到政策的具体制定过程中去，对社会价值进行权威性的分配，成为政治生活中有影响力的组成部分。由于滞胀引发了各种激烈的社会矛盾，因此为了有效缓解矛盾，政治系统和行政系统开始摈弃以往各自为政的习惯做法：行政官员开始注重社会公平价值目标对行政行为的引领，设法对社会公民承担更多的政治责任；政治官员则不再回避社会生活，重新介入到行政事务当中，增强了政治系统面对社会问题的活力和能力。从理论和实践两个方面看，这个时期，政治与行政二分在理论上遭受了自产生以来最严厉的批判和质疑，而在实践中，政客与行政官僚的职责之间也不再是泾渭分明，政治系统与行政系统之间的界限变得模糊不清，开始走向了相互间的混合(也有学者将其称之为“整合”)。
二、政治行政混合是一种新的二分法
从最初的行政内涵于政治，到政治和行政两者的分离，再回到政治与行政之间界限的模糊化，政治与行政分合关系在实践中的历史演变呈现出了“终点又回到了起点”的特点，政治行政二分只是政治行政关系当中的一段插曲，一切似乎没有改变：政治与行政二者不可分割。政治行政二分在实践中被远离，学者们更是对它提出了犀利的批评，政治行政二分被归入了历史的故纸堆，美国政治学家J·E·安德森就曾如是说：“除了少数几个老古董和信息不通者之外，今天再也不会有人接受这种政治一行政二分了”。那么，如何全面理解和评价政治行政二分?
学者对政治行政二分的历史功绩予以了一致的肯定，首先，政治行政二分将多党制下政党之间的竞争限制在了政治领域，消除了政治分赃制下党派竞争对社会造成的破坏性影响，在实践中对当时的社会进步和发展有着巨大的贡献。其次，就理论价值而言，人们也普遍认为，政治行政二分的提出，使得行政学从政治学中独立出来成为一门独立学科，如胡象明就认为，政治与行政两分法观点的确立，对于行政学的形成和发展有着至关重要的意义，另有学者指出，如果没有政治行政的两分，就不可能产生今天的行政科学的体系大厦。笔者认为，上述观点不庸置疑，政治行政二分原则的确适应了十九世纪末西方国家时代发展的需要，它既具有历史的必然性，同时又作出了历史性的贡献，具有重大的历史价值。那么，政治行政二分在实践中是否还有其适用性?当今这种混合型的政治行政关系是否已背离二分法?
历史 发展 到现今，在实践中 政治 与行政的关系已经趋于混合，但是，这种混合的关系与最初行政从属于政治、行政就是政治的组成部分这种情形是有着本质区别的，政治行政关系的历史演变并非真正的“终点回到了起点”。当前，政治和行政的混合并不等于二者的混同，混合仍以政治与行政的基本分离为前提，政治与行政在执行的主体、职能划分等方面仍然有着明显的不同。例如：当前行政官员虽被赋予政治角色的功能和作用，但是其主要精力和时间依然用于执行政策，政客们绝大部分精力仍集中在政党内部事务和政策制定上；行政与政治官员的界限趋向模糊化，但最终制定政策的合法权威仍然是各个国家的政客；较低层级的文官与政治之间仍然保持着一定的界限，政治与行政角色的模糊化更多地发生在政府的高级职位上，数量有限。 本文由中国论文联盟WWW.LWLM.COM收集整理。
曾有学者认为，“从某种意义上说，政治与行政的混合只是一种新的二分法”，笔者非常赞同这一观点，追根溯源，威尔逊、古德诺对政治和行政进行的划分，并非绝对的完全分离，政治行政二分法的重要意义在于它昭示着后来者政府存在着两种不同的职能：表达国家意志以及执行国家意志上的职能，两种职能应当基本分离，但绝非完全分离。作为表达国家意志的政治和作为执行国家意志活动的行政，实际上是存在于一个统一的过程中的。就具体的行政事务和公共事务而言，政治和行政实际上也无法做到完全分离，无法人为割断。所谓绝对的分离，只是政治与行政二分法的一种理想状态，永远不可能达上一页 [1] [2] [3] 下一页 |
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