随着农村税费等一系列改革的不断深化，中国农村的政治、经济及教育环境发生了深刻的变化，“以乡镇为主”的农村义务教育管理体制已经无法保证农村义务教育的正常发展，在这种情况下，国务院于2001年5月专门召开全国基础教育工作会议，并印发了《 国务院关于基础教育改革与发展的决定 》，提出农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。2002年5月国务院办公厅印发了《 关于完善农村义务教育管理体制的通知 》，2003年9月，国务院召开全国农村教育工作会议，并印发《 国务院关于进一步加强农村教育工作的决定 》，进一步强调要坚持和完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，2010年7月，国务院印发《 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年） 》，提出“加快缩小城乡差距。建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进”。
　　但是，“以县为主”的农村义务教育管理体制在实施过程中面临许多困难和问题。例如，在整个农村义务教育改革和发展过程中，县级人民政府是负全责还是有限责任？县直各部门之间、县与乡镇之间职责如何划分更符合效率和公平原则？如何加快“以县为主”管理体制由政府主导的突击性“强行入轨”、操作粗糙向科学化、制度化、规范化转变？如何逐步实现县域内义务教育的均衡发展？中小学校长和教师两支队伍如何建设和管理？诸如此类的问题都是绕不开的问题，迫切需要通过理论和实践这两个层面进行研究和实验，以不断把农村义务教育管理体制改革推向深入。
　　从2002年开始，四川省按照《 国务院关于基础教育改革与发展的决定 》和《 国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知 》精神，结合四川实际，以建立和完善“以县为主”的管理体制为契机，积极而审慎地探索有利于农村义务教育持续健康协调发展的体制和机制。为此，省教育厅、财政厅、人事厅、编办于2003年4月印发了《 关于农村义务教育管理体制重点指导工作的若干意见 》，并在各市推荐的基础上，根

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