新公共管理理论与实践批判探析

一、新公共管理对传统公共行政的创新性超越
　　众所周知，建立在威尔逊—古德诺的政治与行政二分法理论和马克斯·韦伯的官僚制理论基础之上的传统公共行政模式一直是西方国家政府管理的主导模式。传统公共行政模式曾经给西方资本主义国家经济发展带来巨大效益。但在西方发达资本主义国家步入后工业社会之际，传统公共行政模式在面对知识经济、信息技术、市场化与民主化浪潮以及现代社会事务的挑战，其在理论与实践中日益陷入发展误区，并最终导致了资本主义国家的财政危机、管理危机与信任危机。由此，一场试图解决传统公共行政弊端的新公共管理运动应运而生，成为西方政府改革的主旋律。
　　尽管此次改革被各国政府冠以不同的名称，但从其改革理念到改革措施却体现出相同的趋势，即以市场为基础的管理模式来取代传统的官僚体制，其中市场化和私有化是此次改革的核心所在。公共管理学者胡德在归纳新公共管理的主要内容时指出七个要点：“公共政策领域中的专业化管理、绩效的明确标准和测量、格外重视产出控制、公共部门内由聚合趋向分化、公共部门向更具竞争性的方向发展、对私营部门管理方式的重视、强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。”胡德对于新公共管理内容的界定典型代表着人们对于新公共管理所达成的基本共识。由此可以看出，新公共管理相對于传统公共行政而言，是对传统公共行政的巨大超越，是一种全新的管理模式。就管理理念而言，传统公共行政的理念主要表现为经济、效率与管制，而新公共管理则融入了私有化、专业化、标准化、产出分析、顾客导向等现代管理理念；就管理方式而言，传统公共行政主要强调等级制、命令服从、规则控制、严格控制的程序化的管理，而新公共管理强调从关注投入和预算转向关注产出、从控制转向授权、从垄断转向竞争、从严格控制转向放松规制、从金字塔式组织结构转向扁平式组织结构、从以组织为中心转向以顾客为中心。由此可见，新公共管理在管理理念与管理方式上对传统公共行政实现了重要变革，在一定程度上体现了现代管理发展的基本趋势。尽管新公共管理为西方国家政府改革注入了诸多活力，取得了一系列改革成果。但新公共管理并非解决政府管理弊端的灵丹妙药，事实上，无论是在理论层面上还是在实践层面上，新公共管理正遭受着越来越多的批判。
　　二、新公共管理的理论批判
　　第一，理论基础的非科学性。众所周知，经济学理论和私营部门管理理论是新公共管理的理论基础。这两大理论基础却引起了许多质疑：一是经济学本身就是有一门有缺陷的社会科学，将其运用到政府管理中同样存在诸多缺陷；二是私营部门管理理论适用于企业管理，并不适用于政府等公共部门管理。由此，将经济学与私营管理学作为公共管理的的理论基础是不科学的。此外，新公共管理从私营部门领域引入管理技术和理论的科学性程度也有待于进一步考证，一旦公共部门毫无辨别地全盘接受私营部门的理论必然将导致失败。除经济学理论与私营部门管理理论外，新公共管理还融合了政治学、自由主义、社群主义、后现代主义等诸多理论流派的基本观点，使人们对其理论体系无从把握，以至于有学者将新公共管理定位为无所不包的“购物箱”。
　　第二，人性假设的非全面性。以经济学和私营部门管理为理论基础的新公共管理继承了新古典经济学对人性的假设，即“理性经济人”假设。它认为人总是趋利避害的，以谋求自身的利益最大化为目标指向，利他只是达到自利的途径和手段。特别是在公共选择理论看来，人们参与政治活动也就是参与政治市场，个人都是以成本-收益为根据来追求利益的最大化。因此，其人性假设完全是建立在物质利益基础之上，只有在金钱、物欲的刺激之下，人才有可能高效率的工作，从而抛开一切道德标准。这种人性假设忽视了人性中的利他、包容、互爱、信任、善良、奉献因素，同时，也忽视了社会、环境等因素对人的行为的影响。因此，“理性经济人”的人性假设仅仅将公共行政人员定位了具有工具主义思维和自利倾向的技术官僚，从而抹杀了公共行政人员情感，道德属性。事实上，许多理论已经向我们展示，人性是复杂的，是多维的，而人的需要也是有多种层次的。单向化的人性假设，不仅不能完整的认识人性，而且在管理实践中很可能把管理引向极端。
　　第三，价值取向的非公共性。“公共性”是公共管理的本质属性，离开了公共性，公共管理就失去了方向和宗旨，进而失去其合法性基础。而新公共管理的基本价值定位于经济、效率与效能，即所谓的“三E”。因此，新公共管理的价值取向完全是经济价值优先的，在一定程度上背离了公共管理的“公共性”属性，不利于提供公共服务。事实上，“公共行政在本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。”这也就意味着公共行政的价值取向是多元的，而且应该立基于以实现公共利益与人的全面发展为基础公共价值，而过分强调公共行政的经济价值，过分追求效率，将忽视对公共行政的服务、公平、正义等公共价值的价值，进而使公共行政沦为技术性的执行体系，而使其无力担负捍卫现代民主政治发展的责任。因此，新公共管理的价值取向定位是有失偏颇的，偏离了公共行政的公共性。

三、新公共管理的理论批判
　　正如新公共管理理论存在诸多缺陷一样，新公共管理在实践中所呈现的改革措施、管理方式、运行手段、评价体系等也存在诸多问题，从而使新公共管理陷入实践发展误区。
　　第一，运行机制市场化。新公共管理在批判僵化的官僚制时极力推崇市场机制，即政府内部通过引入竞争机制而实行市场化运作模式。这种对市场的过分崇拜，从而导致了对市场弊端的忽视。就市场来说，市场本身就是不完善，市场的存在需要有与其

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