摘要：南水北调工程涉及多个利益主体，利益主体的多元性必然会伴生利益目标的非一致性。因此，从某种意义上讲，工程的运行管理过程，就是利益相关者之间的利益冲突、协调和实现的过程。以协作为基石的组织间企业之间，完全损人利己的竞争时代已经结束，出现了一种新型的“利益共享、风险共担”的合作竞争发展战略；与此同时，以信息通信技术(ict)为代表的高技术的发展，提供了人们获取信息的虚拟无限自由，为人们共同工作开启了一扇以前不可想象的大门，使得组织的生产经营活动超越组织边界和时空障碍有效运作成为可能，从而构建了组织创新的技术平台。网络组织已经成为组织发展的新趋势。
从组织理论的发展来看，新制度经济学的研究提出了企业和市场是两种相互竞争和相互替代的组织资源配置方式。著名经济学家罗纳德·科斯(coase)1937年发表的经典企业之间的合作的频繁与多样化令人印象深刻等原因，使得政府管理实践中开始大量地应用组织间网络理论。网络化治理代表的是一种“多一对一多(many—to—many)”结构关系，与等级制下的“一一对一多”(one—to—many)的关系不同。“多一对一多”的关系描绘出了网络的密度和相互关联的紧密程度。即使在“一一对一多”的结构中也存在着网络关系，但网络密度是稀薄的，关联的程度是松散的。所以网络状治理的一个显著特点便是在权威或权力行使的过程中，政府是其中的一个主体，它与国际组织、地区组织、其他层级的政府、企业和公民社会等形成一种“多边关系(multi—lateral)”，而不是“双边关系(bilateral)” (见图1)。LOcalhosT对于现代公共行政与公共管理实践中网络日益增长的重要性，奥图勒(o’tooler)将其归结为：(1)公共行政中许多问题不能完全分割成小块分别交给不同的部门去处理，必然涉及跨机构之间的合作；(2)处理复杂事务的政策可能需要依靠网络化的结构才能执行；(3)政治性压力使得网络可能是实现政策目标所必需的；(4)必须努力使各种联系制度化；(5)跨部门和不同层次管理的需要，如交通项目管理者面临着残疾人权利保护、频危物种保护和能源保护问题，而不仅仅是交通效率、有效性和土地使用问题。

因此，网络在公共管理中的出现不是一时的风潮，而是已经成为政府间管理和契约行政的讨论焦点。从当代西方公共行政实践的发展来看，组织间网络作为一种新型的治理机制，广泛应用于政府公共管理的各个领域，如公共部门与私人部门在公共治理中的有效合作、公共部门内部各个机构之间的有效合作、公共部门的纵向与横向关系的协调、国际公共物品供给中跨国间公共部门的有效合作等。

四、启示与建议

一般而言，由于任何治理机制都受到客观条件的制约，都不是万能的治理机制。不同的治理结构需要不同的激励属性和适应属性。也即是说，只有在相关基本条件具备时，具体的治理机制才能实现有效治理的目的。正如威廉姆森所言，“交易的属性不同，相应的治理结构既组织成本与权能就不同，因此就形成了交易与治理结构的不同配比。”。国外学者研究发现，从经验意义上来看，组织间网络在治理城市复兴、社会排斥、犯罪与社区安全、可持续发展和环境保护等棘手问题上较有优势，这些事务一般具有比较复杂、参与主体地位平等且具有相互依赖基础上的长期协作关系、区域化、单一政府难以解决等特征。南水北调工程由于其客体一水资源的特殊属性，使得工程沿线各级政府间具有明显的资源依赖特征，要最大化工程运行效益，有赖于各利益相关者的相互协作，符合组织间网络治理的适用条件。
组织间网络理论告诉人们，在网络状治理结构中，最关键的要素是处于网络节点上的各方形成一种合作关系，所以网络状治理的最主要特征是多方共治。针对类似南水北调工程这种政府与政府之间(公一公)的网络治理，学者研究发现，多层治理(multi—level governance)是一种可行的选择。“多层治理”这个概念最初是用来描述的欧盟结构政策(structural policy)的执行，后来被用来描述欧盟治理方式，眼下已被广泛地运用到对公共治理的研究。1993年美国学者加里·马克斯(gary marks)在“欧盟的结构政策和多层治理”一文中提出“多层治理”的概念。多层治理是“欧盟结构政策的明显特征，它用来描述跨国家组织、欧盟、国家、地区和地方政府之间的持续谈判体系”。1996年马克斯在“20世纪80年代以来欧洲一体化：国家中心论对多层治理”一文中，用“多层治理”概念描述“隶属于不同层级(跨国家、欧盟和国家)的政府单位之间的合作，而不是形成科层关系。”2003年马克斯和莱斯贝特·胡夫(liesbet nooghe)在《美国政治科学评论》上发表了“拆开中央国家，但如何拆多层治理的类型”一文中，把多层治理的概念扩展到对公共治理的研究。简而言之，“多层治理”就是将网络中的各利益相关者均纳入到治理框架中来，通过持续的协商、谈判来达成一个各方都比较满意的决议。由于该类决议在各方利益间取得了某种平衡，更有利于决议的执行。
实践证明，联席会议制度，是“多层治理”这种持续谈判体系的有效运作形式。根据国务院办公厅印发的《国务院南水北调工程建设委员会办公室主要职责内设机构和人员编制规定》的通知规定：国务院南水北调工程建设委员会办公室与水利部的关系是一南水北调工程建设期的工程建设行政管理职能由国务院南水北调工程建设委员会办公室承担，南水北调工程的前期工作和工程建成后运行的行政管理职能由水利部承担。因此，建议水利部作为南水北调工程运行管理联席协商会议的牵头单位，并将会议办公室设在水利部，负责日常具体事务，并负责监督贯彻落实相关决定。如果有关决定没有真正落实到实处，那么联席会议就形同虚设，无法发挥其应

[1] [2] 下一页