的所有服务人员均要经过劳动与社会保障部门的专业家政培训，95％的人获得了专业资格证书，其中30％的人还拥有中级证书。6180的服务部对接受过该热线服务的市民抽样回访显示，“满意”和“很满意”的居民占到回访总数的99.8％。

三、南京市鼓楼区公共服务外包中存在的问题

政府公共服务外包作为一种新模式，具有旧模式无可比拟的优越性，但在起步阶段由于其发展尚不完善，难以避免新问题的产生。

(一)区政府的监管方式有待合理化、可操作化
目前鼓楼区对公共服务外包的监管还存在一定问题。以“心贴心”和“金康”为例，政府向“心贴心”购买居家养老服务，要求“心贴心”每周将服务情况向所在社区的社区主任汇报，每月向所在街道汇报，与此同时，区政府还聘请了康汇通公司进行督导。“心贴心”的员工在提供服务之前之后均需向康汇通公司电话汇报有关服务的情况，常造成电话汇报拥堵现象。区政府每年向“金康”提供几百万元的房租以及床位补贴，但是对“金康”的监管力度明显不足。其监管主要通过领导考察等方式进行，未形成长效机制。同时这一监管方式不仅增加了社会组织的工作量(如接待工作)，而且监管效果并不明显。

(二)非竞争性外包模式易造成垄断、产生腐败
鼓楼区参与公共服务外包的社会组织主要采取直接指定而非公开招标的形式。这主要是因为目前社会组织的发展不成熟，有能力承接服务的机构严重匮乏。在这种情况下，通过指定方式承接服务的社会组织在一定程度上就处于垄断地位，这不利于社会组织自身公共服务质量的提升，同时也容易导致官员腐败。尽管公共服务外包不必然带来腐败，但政府与民间机构合作的过程会增加腐败的机会。

(三)公共服务外包缺乏专业化的评估体系
鼓楼区政府未形成一套完备的专业化的评估体系。由于当前社会工作专业和社会组织发展不成熟，在与社会组织契约式合作的公共服务外包中，政府的评估主要是通过工作汇报、领导视察、查看运营资料等形式，评估内容主要包括有无重大责任事故、床位使用情况、服务的时间等方面，缺少对服务质量、服务成效以及服务对象满意度等的专业化评估，也缺乏可以承接评估任务的第三方专业评估机构。

(四)服务人员中社会工作专业人才比例偏低
金康老年护理中心的社会工作部建设是走在全国前列的。然而，其社工部五位员工中也仅有一二人取得了社会工作资格证书。“心贴心”的情况也大体类似，其社工部的主力员工多是取得护理方面资格证书的人员。其三四百位员工中只有社工十人，且大多没有取得社会工作资格证书。从全国来看，大多数社会组织都缺乏社会工作专业服务人员，影响了公共服务职业化、专业化的发展。社会工作专业人才比例偏低的客观原因在于我国社会工作专业发展还很不理想，学校对社会工作人才的培养重理论轻实务，社会工作专业人才队伍的薪资待遇偏低等。因而最终导致了社会组织的发展需要社会工作专业人才，而社会工作专业人才又多不从事社会工作职业这样一种局面。

四、对公共服务外包的理论认识

公共服务外包作为一种新型的公共服务模式，目前在我国还处于初步发展阶段，但该模式的运用和推广在西方社会已较为成熟，而且具有一定的理论支持。从公共物品多元供给理论来看，公共物品的提供者和生产者可以是同一个单位或机构，亦可以分离。公共物品生产者可能是公共部门，也可以是社会非营利性机构。某种公共物品到底应由谁来生产，取决于谁在组织生产这种公共产品时更有效率。公共服务外包实质上是在公立和私营提供者之间引入竞争机制，利用市场机制促进服务效率的提高，是将公共服务的提供者与生产者相分离。从公共选择理论来看，政府行政机构是公共服务的最大垄断者。由于政府行政机构往往受到有组织的利益集团的影响，很难真实地反映和表达公众的实际需求，并且由于缺乏竞争，政府提供服务的成本高且办事效率低下，因此需要创造一种竞争的环境促使其参加竞争，从而降低政府提供公共服务的成本，提高效率。而公共服务外包正满足了这一要求。从制度分析理论来看，该理论倡导在一定领域内的多中心治理，认为建立包括公共部门与私人部门、非政府组织管理在内的多元治理是解决单一主体治理不足的最好途径，主张下放社会管理的权力给地方政府和社会自治组织，建立包括公共部门管理与私人部门、非政府组织管理在内的多元治理结构。政府购买服务作为一种公共服务供给的新方式，是由社会组织提供服务，政府购买服务，优势互补，从而满足更多人的基本需求。现代政府应该是多中心治理模式下的服务型政府。政府只有通过社会组织，提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的合法性。政府公共服务外包正是政府本位的淡化和社会本位的回归，也正是在这种社会治理模式中，社会本位的理念才能全面贯彻，才能真正体现“人本、责任、服务”与“参与、合作、互动”的精神。

五、公共服务外包的改进路径 (一)在确保公共责任基础上建立适度可操作化的监管机制
公共服务外包并不意味着否定原有公共服务机制的作用。“以政府为中心的单中心治理模式向政府、市场和第三部门三维框架下的多中心治理模式转变”，并不意味着政府在此领域的责任让渡。在确保公共责任的基础上，政府部门对社会组织要保持适度的管理和监控。监管过度容易导致社会组织丧失其独立性和主动性，成为准政府化组织；监管不力容易导致供给、公共责任的缺失。从根本上来说，政府部门与社会组织是一种平等合作关系，监管的力度不能破坏这种平等合作的关系。另外，还要建立监管部门，明确其在正式制度制定和市场监管中的职能，进一步鼓励和推动社会组织发挥其功能和作用。监管主要是从宏观层面调控监督，使社会组织不偏离公共利益的准则。

(二)建立竞争性独立关系外包模式，培育社会组织的发展
鼓楼区的公共服务外包基本都是非竞争性的，由政府选择实力较强、信誉较好

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