一、建国以来我国乡镇体制的形成、发展及存在的问题
建国50多年以来，我国乡镇体制几经变革。建国初期，我国乡镇体制建设是在议政合一的人民代表大会制度框架内进行的。1950年12月政务院通过的《乡（行政村）人民政府组织通则》规定，乡人民行使政权的机关为乡人民代表大会（或乡人民代表会议）和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间，乡人民政府即为乡人民行使政权的机关。乡人民政府为乡一级的地方政权机关，受区人民政府领导；在不设区的人民政府的地区，受县人民政府领导及区公所的监督指导。1954年9月，颁布的《宪法》，取销了过去区村制和区乡制两种体制并存的现象，规定我国农村基层政权为乡、民族乡和镇。到1957年12月，除台湾和西藏的昌都地区，全国共有120753个乡、镇政府，其中乡政府117081个，镇政府3672个。
1958年9月，中共中央*局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，开始撤乡、镇并大社，推行人民公社化运动。人民公社行使乡镇政权职权，农业生产合作社改称生产大队，实行政社合一、*所有、队为基础的体制。到1962年，全国共建人民公社74771个。后来经过不断调整，到1982年，全国共有人民公社54352个。
1982年12月，修订后的《宪法》规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责。乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生。1983年10月，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求实行政社分开，恢复乡镇政府。LocaLhOsT到1985年底，全国农村废除人民公社、建立乡政府的工作基本结束，全国共建立了91590个乡、镇人民政府。
1992年县乡机构改革时对乡镇管理体制进行了初步改革。依据乡镇社会发展总产值、人口和面积三个因素，中央将当时全国48366个乡镇分为大、中、小三种类型，并制定了相应的分类标准。大型乡镇编制在45人以内，中型乡镇编制在30人以内，小型乡镇编制在15人以内。全国核定乡镇机关人员编制总额为200万人。乡镇机关人员编制一般包括：乡镇党委正副书记、组织委员、宣传委员、纪检委员等职位；政府机关正副乡镇长、文秘、民政、财政、计划统计、计划生育、文教卫生、生产、乡镇建设助理的职位；群众团体的团委书记、妇联主任等职位。乡镇机关人员编制不包括事业单位和企业的人员。
应该说，在这次改革起初的1－2年里，各地基本上没有打折扣。但好景不长，很多地方很快又回归到1992年改革前的老路上去了，有的甚至走得更远。据1998年中组部“全国基层组织建设联席会议办公室”对山东、安徽、湖南、湖北等地的调查表明，许多乡镇机构膨胀、人员严重超编。如，当时山东全省乡镇党政机关平均编制是35人左右，而实际人员平均在200人左右，加上乡镇事业单位人员、教师和临时工等需乡镇发工资的人员，一个乡一般都在400人以上，以至于1998年10月中共十五届三中全会在《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中呼吁：“乡镇政府要转变职能，精简机构，裁剪冗员，目前先要坚决把不在编的人员精简下来，做到依法行政，规范管理。”
据民政部统计，截至2002年12月31日，我国大陆31个省、自治区、直辖市共有39240个乡镇，其中：镇20600个、乡17196个、苏木282个、民族乡1160个、民族苏木2个。毫无疑问，处于我国政权体系基层位置的乡镇政权，不管是在我国革命和建设时期，还是改革发展新时期，都发挥了多方面的重要作用。同时也必须看到，随着形势的发展变化，现行乡镇的机构设置、职能配置、人员编制和财政状况与社会主义市场经济和民主法制建设的要求，有许多不相适应的地方，亟待进一步改革。
（一）关于乡镇机构问题。目前，全国乡镇均设有党委、政府和人大，绝大多数乡镇设有人民武装部，个别乡镇设有政协联络组。对于乡镇办事机构的设置，各地情况不太一样。多数乡镇，党委序列的机构一般设有纪检委、党委办公室、组织科、宣传科、社会综合治理办公室、团委、妇联、工会。政府序列设有政府办公室等2－4个综合机构进行综合管理，一些地方对计划生育、文化、教育、卫生、乡村建设等职能比较单一的工作，由助理员负责某一方面的工作。此外，在乡镇还存在着数量庞大的“站、所”，有县直机关管辖的公安派出所、法庭、司法所、邮电所、税务所、粮管所、工商所等“站、所”，还有归乡镇自己管辖的为数不少的“站、所”，如文化站、广播站、农技站、农机站、农经站、计划生育服务站、防疫站、兽医畜牧站、种子站等。这些“站、所”管理方式多样、人员身份复杂、经费一方面来源于财政拨款，另一方面要靠乡镇自筹。
（二）关于乡镇的职能问题。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇人代会有13项职权、乡镇政府有7项职权，《中国*党农村基层组织工作条例》规定乡镇党委有6项职责任务，但实际落实中并不太理想。许多乡镇职能泛化，政府管的事情越来越多，*、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，就像一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位，强制农民进行所谓经济结构的调整，定指标、搞开发，造成巨大的资源浪费。有的代替农民决策，去办企业、发展经济。有的乡镇职能不到位，只顾向农民收取税费，不向农民提供服务。在不少乡镇，虽然领导干部叫累、具体工作人员叫苦，但农民群众却不满意。乡镇究竟要管什么、怎么管，一直没有解决好。
（三）关于人员编制问题。据中央机构编制委员会提供的数据，截至2002年底，全国乡镇行政编制为1150530个，乡镇事业编制为8410896个（含教师编制5928628个）。与1992年乡镇机构改革相比，虽然，乡镇建制数量减少了9000个，乡镇行政编制也减少了近85万个，但乡镇事业

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