可的工作人员以外的人员”、“申请人、厉害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接厉害关系的，有权申请回避”，职能分离与回避是确定听证主持人的基本要求，是保证许可结果与程序公正的重要保障。然而，本项规定采取的只是行政机关内部职能分离，即在同一行政机关内部由不同的机构或者人员分别行使许可申请的审查与裁决权力的一种制度。这种内部职能分离是基于审理行政许可案件所需要的行政专业性知识，提高行政效率的考虑而设计的。这种做法比起职能不分有较大的优越性。但是从行政许可申请人和利害关系人的角度看，仍存在违反自然公正的嫌疑。因为，我国的听证主持人是由行政机关内部的非许可审查人员担任，并由行政机关负责人指定。其职权仅仅是具体组织和主持听证过程，而无权作出行政处罚决定，具有地位的依附性，这样会影响听证主持人的责任意识和作出公正、客观的判断，使之很难不受外界影响而独立主持听证。另外，由于“审查行政许可申请的工作人员以外的人员”的范围十分广泛，即可以是负责行政许可审查部门的其他人员，也可以是机关首长，还可以是本机关其他部门得人员，并且在实际操作中，大多数将听证主持人定位于本行政机关的法制机构工作人员。这样，难以避免这类人员与调查人员的接触及受到影响，难以保证听证主持人处于中立和公正超然的地位。

此外，我国行政许可法虽然规定听证主持人要职能分离，但没能避免听证主持人设置中的临时性的缺陷，同时由于没能建立稳定的听证主持人队伍，听证主持人的指定具有一定的随机性, 导致具有良好经验的听证主持人并不能将其积累的主持经验充分发挥。另外, 根据权责相结合的原则, 没赋予听证主持人对行政许可的建议权, 却让其承担一定的责任, 是显失公平的, 也不利于调动其积极性。

鉴于听证制度对听证主持人提出了较高的要求，听证制度的实施效果也与听证主持人的水平、能力有较为密切的关系，我国应借鉴美国的行政法官集中使用制度, 美国的听证主持人称为行政法官。他们由文官事务委员会从具有律师资格和工作经验的人中，通过考试录用；行政法官具有独立性质，不受行政机关首长直接控制，除非有文官事务委

员会所规定和确认的正当理由，否则行政法关不能被罢免。行政机关无权自己任命行政法官，只能从文官事务委员会所确认合格的人员名单中选择任命人员。他们在编制上是所在机关职员，在任免、工资等方面，不受所在机关控制，1981年修正的州示范行政程序法，规定行政法官集中使用制，即在州行政部门设立行政听证局，行政法官根据听证局的指派可以在不同机关服务。[8]

有鉴于此，我国应建立一支相对独立、稳定的听证主持人队伍, 要求听证主持人具有专业法律知识和若干年以上行政管理工作经验, 并通过全国统一考试取得资格证书,然后与其所在行政机关脱钩。设立专门机构对听证主持人进行统一管理制度, 根据听证案件的具体要求, 统一选派主持人, 并负责参与主持人级别的晋升、罢免等。听证案件中的主持人不限定为一人, 最好以听证委员会的形式出现, 由政府部门、行业主管部门、相关领域专家、学者等几方面的代表组成, 这是行政决策的可行性、合理性和科学性的内在要求所决定的。当然职能分离也不是绝对的，在某些特殊领域，职能分离仍有若干例外。如在对申请原始许可证的决定程序，涉及价格的正当性与选用的程序，或涉及公用事业、公共运输的设施和经营活动的程序中，应当允许相对融合。

另外，《行政许可法》还应赋予听证主持人明确的权责, 这是其相对独立地位的表现, 也是其能否充分发挥作用的关键。我国听证案件的决定权在行政机关而不是听证主持人。行政决定应该基于听证的内容作出, 应赋予听证主持人的“决定建议权”和对行政决定行为以及实际执行情况行使监督权。这样, 行政听证才有现实意义, 基于听证笔录作出的行政决定才具有科学性和公正性, 同时还可提高行政效率。

四、听证形式应根据具体情况不同而多样化

听证分为调查性和裁定性两种，又称为非正式听证和正式听证。正式听证又称审判性听证，是指当事人一方有权对另一方所提的证据发表意见，进行口头辩论和质证，而行政机关必须根据听证的记录作出决定的程序。非正式听证是指行政机关在制定法规或作出行政裁决时，只需给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以提供行政机关参考，行政机关不须基于记录作出决定[9]。非正式听证是行政公开制度的体现，一方面可以增进行政机关吸收各种不同的意见，使行政许可更加科学、适当; 另一方面因行政机关的规章制度不受公众意见的约束, 可以弥补正式听证牺牲行政工作效率的缺陷.。相比正式听证，非正式听证具有成本低、灵活性强、效率高的特点。听证本质上是行政机关提供给相对人对将作出的行政决定陈述、申辩的机会和权利，非正式听证和正式听证都能保障相对人这种权利的行使，区别在于正式听证对于相对人权利的保障在形式上更为严格，更有利于相对人权利的行使，更能增加许可机关保障相对人权利和依法行政的责任感。但是相比非正式听证，成本较高。

《行政许可法》只规定事前的正式听证方式, 听证形式单一。这既不适应行政听证制度的自我发展, 也不能满足现代行政管理的需要。我国应在完善和规范行政许可正式听证制度的同时, 视不同案件的具体情况, 采用更为多样的听证形式，而且规定多种形式的听证也可避免因行政许可范围的扩大而导致效率低下。我们认为在行政许可中, 对于那些关系公众切身利益的事项以及行政机关根据有关法律的授权必须采取正式听证程序的, 行政机关应遵守规定采用正式听证形式。除此之外,在法律没有规定排除听证的例外情况和非紧急情况下, 行政机关制定其他的法规、规章采用非正式听证。在程序运作中, 行政机关应在公告中公布非正式听证的期间, 公众既可用口头方式发表自己的看法, 也可向行政机关提供书面意见、书面资料, 行政机关应根据听证情况制作详细的笔录。

此外，根据《行政许可法》的规定可知：我国听证程序缺乏

上一页  [1] [2] [3] [4] 下一页