卖费，有时还要支付不菲的律师费，这些对于抵押权人明显不利，抵押权人不能及时实现抵押权，担保制度的功能也受到限制。

为使抵押权的实现程序更加简便，理论界和实务界强烈呼吁立法部门修改法律，允许抵押权人直接申请强制执行抵押财产而不必经过诉讼程序，为抵押权人实现抵押权提供更便利的制度保障。立法部门也认识到《担保法》的不尽人意之处，故在1999年10月1日起实行的《合同法》中作出了有限度的立法回应。随着我国城市化进程的快速推进，固定资产投资规模增长迅速，出现了大量拖欠建设工程款且数额巨大的问题，不仅制约了建设企业的经营和发展，因拖欠农民工工资也引发了一系列民生问题，为解决这一问题，《合同法》第286条规定：“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”很明显“申请人民法院将该工程依法

拍卖”并非《担保法》第53条第1款规定的“向人民法院提起诉讼”，立法机关的意图在于改变担保法所规定的的抵押权实现方式。当然，《合同法》囿于自身的调整范围和立法目的，只能对承包人的法定抵押权作出规定，不可能对担保物权所有类型的实现方式作出统一规定。

真正对担保物权的实现方式作出制度创新的法律是2007年10月1日起实行的《物权法》。为统一解决抵押权人实现抵押权程序复杂漫长、成本高昂的问题，《物权法》顺应我国市场经济发展的潮流，同时参考其他国家和地区的立法经验，《物权法》在其第195条第2款中规定：“抵押权人与抵押人未就抵押权实现方式达成协议的，抵押权人可以请求人民法院拍卖、变卖抵押财产。”该条将抵押权人实现抵押权的途径，由《担保法》第53条第1款规定的“向人民法院提起诉讼”变化为“请求人民法院拍卖、变卖抵押财产”。这样的变化，关注了抵押权实现的便捷需要，降低了抵押权实现的成本。[6]虽然《物权法》规定抵押权人可以请求人民法院拍卖、变卖抵押财产，但并未明确以何种方式实现，旧《民事诉讼法》也缺乏相应的配套程序，故《物权法》实施后，各级人民法院在司法实践中实现抵押权的方式仍沿用传统的民事诉讼方式，即由抵押权人启动审判程序获得胜诉判决后申请强制执行，《物权法》的立法意图未能有效实现。

近些年为解决担保物权实现案件的程序缺位问题，人大代表、有关单位及法律专家，建议在民事诉讼法中对担保物权的实现作出衔接性规定，这一努力最终体现在2013年1月1日起施行的新《民事诉讼法》中，其第196条和第197条规定了担保物权实现的程序规则，实现了实体法和程序法的配套衔接。

三、新《民事诉讼法》第196条、197条之理解与适用（一）新《民事诉讼法》第196条规定：申请实现担保物权，由担保物权人以及其他有权请求实现担保物权的人依照物权法等法律，向担保财产所在地或担保物权登记地基层人民法院提出。

1、如何理解本条规范的范围是“担保物权”而非仅“抵押权”

《物权法》对抵押权实现途径的规定与质权、留置权并不完全相同，《物权法》第一百九十五条第1款及第2款规定：“债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，抵押权人可以与抵押人协议以抵押财产折价或者以拍卖、变卖该抵押财产所得的价款优先受偿。协议损害其他债权人利益的，其他债权人可以在知道或者应当知道撤销事由之日起一年内请求人民法院撤销该协议。抵押权人与抵押人未就抵押权实现方式达成协议的，抵押权人可以请求人民法院拍卖、变卖抵押财产。”对于质权的实现途径，《物权法》第219条第2款规定：“债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现质权的情形，质权人可以与出质人协议以质押财产折价，也可以就拍卖、变卖质押财产所得的价款优先受偿。”就留置权的实现方式《物权法》第236条第1款规定：“留置权人与债务人应当约定留置财产后的债务履行期间；没有约定或者约定不明确的，留置权人应当给债务人两个月以上履行债务的期间，但鲜活易腐等不易保管的动产除外。债务人逾期未履行的，留置权人可以与债务人协议以留置财产折价，也可以就拍卖、变卖留置财产所得的价款优先受偿。”通过对比可发现，就抵押权的实现途径《物权法》规定抵押权人可以请求人民法院拍卖、变卖抵押财产，但并没有明确规定质权人、留置权人可以请求人民法院拍卖、变卖担保财产。

如何理解其中的差异？质权人、留置权人是否有权请求人民法院拍卖、变卖担保财产？笔者认为答案是肯定的。首先，质权、留置权与抵押权，均属于担保物权，尽管《物权法》明确规定了抵押权的公力救济实现途径，对质权及留置权却没有规定，但本着相同事务相同处理的法律解释原则，《物权法》第195条第2款关于抵押权的公力救济实现途径的规定，于质权及留置权应准用之。其次，《物权法》第219条第2款有关质权实现途径的规定以及《物权法》第236条第1款有关留置权实现途径的规定中，均有“也可以就拍卖、变卖”担保财产所得的价款优先受偿的表述，“也可以就拍卖、变卖”在文义上可解释为既包括担保物权人与担保人协商一致实施的拍卖、变卖，也包括申请人民法院实施的拍卖、变卖。[7]究其原因，是因为抵押权人无法直接控制抵押物，缺少抵押人的配合，抵押权的实现将困难重重，故特别需要公权力予以救济，相较而言，质权和留置权的成立时担保物权人已转移占有标的物，于担保物权条件成就时，拍卖、变卖较为容易实施，但笔者认为这并意味着质权和留置权的实施就不需要公力救济，当担保物权人与担保人就担保物权的实现不能协商一致时，申请人民法院实施拍卖、变卖自应被法律所允许，物权法如此规定是为了凸显公力救济对抵押权实现途径的重要性。

2、实现担保物权的申请主体

根据本条规定，申请实现担保物权的主体不限于担保物权人，除担保物权人外，还包括其他有权请求实

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