关于行政审判体制可行性改革的思考

内容提要：

行政诉讼法实施20余年来，在保障人民群众合法权益，维护和监督行政机关依法行政，促进社会和谐稳定，推动民主法治进程等各个方面都发挥了重大作用。但是，随着社会主义市场经济体制和社会主义民主法治的快速发展，这部制定于计划经济时代的法律日益滞后，很大程度上制约了行政诉讼功能的充分发挥，行政审判面临的问题异常突出。本文从我国行政审判体制的概念、性质入手，细致地阐述行政审判体制的内容和现状，接着从影响行政审判的内外因素两个方面入手阐述行政审判面临的困境；并从审判实务中遇到的影响司法工作的因素做了详细地分析；最后针对行政审判体制面临的困境提出设置专门的行政法院机构以排除各种因素的影响，构建符合我国国情的行政审判机构进行了分析和论证。

关键词：行政审判, 体制约束，行政法院

引言：

行政审判面临的问题异常突出，一是门难进。在三大诉讼当中，行政诉讼的受理难度最大，地方人为设置门槛妨碍诉权行使的情况最多。2011年，以不予受理和驳回起诉结案的占全部一审行政案件结案总数的7.8％，是民商事案件的7.8倍。因各种土政策"隐性"不予受理的更是不计其数。纵向比较，行政案件总量增幅呈现停滞状态，在各类案件中所占比例日益缩水。二是案难审。进门不易，出门更难。司法的腰杆不硬、手段不足，使得法官不敢下判、不能下判，大量案件动员撤诉，以实体判决方式结案的仅占结案总数的27.21％。三是判难胜。被告败诉率持续走低，从早期的30％左右降到目前的不足10％。WwW.YBAsK.CoM四是诉难息。上诉率、申诉率不断呈现逆升，息诉难度加大。2011年，行政案件的申诉率高达全部案件的8.5％，分别是刑事、民事申诉率的6倍和6.3倍。造成上述"四难"的成因多面复杂，究其关键，还是现行司法、行政合一的行政审判体制之掣肘。在地方法院在人财物各方面都受制于当地政府的体制下，"县法院审不了县政府"难免成为普遍现象，基层法院的一审功能几乎形同虚设。2011年，全国行政案件的上诉率达到了创纪录的72.85％，分别是刑事和民事上诉率的6倍和2.4倍。在部分地区，几乎所有一审案件都会引起上诉。根本而言，现行行政审判体制不做调整，其他方面的努力再大、再多，也无法从根本上摆脱困境。

一、行政审判体制概述

（一）行政审判体制的概念、内容与功能

行政审判体制，是指一个国家行使行政审判权的组织机构系统，以及它们实施行政审判权活动规则的总和。 围绕着行政审判权在各组织之间的权限划分可以称之为行政审判体制。行政审判体制主要包括两方面的内容：(1)行政机关与司法机关之间的关系，它主要解决的是行政审判组织的外部关系；(2)司法机关的内部运行体制，它主要解决司法机关行政审判的权限分工问题。

行政审判体制的功能体现在保证审判的独立、公正与公平，实现行政诉讼目的，促进全民法律意识提高等多种方面。为此，西方国家在行政审判体制的设置上都十分注意司法的独立性。目前，世界范围内典型的行政审判体制主要有两种：一元制(合并主义)与二元制(分离主义)。前者以英美为典型代表；后者以法国、德国等大陆法系国家为代表。实行合并主义的国家，没有专门的行政法院，行政诉讼案件由普通法院管辖。实行分离主义的国家，有的将行政法院设立于行政系统内部，如法国；有的设立与普通法院平行的独立行政法院审理行政案件，如德国。

我国《行政诉讼法》第3条第2款规定："人民法院设行政审判庭，审理行政案件。"《行政诉讼法解释》第6条进一步具体规定："各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件。专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其具体行为的案件。"据此，我们可以认定我国行政审判体制是普通法院的司法审查制，除少数案件外行政案件由人民法院的行政审判庭审理。我国的行政审判体制具有一定的特殊性，审理行政案件的组织设立在普通法院内部，类似于一元制体制，同时，该组织又独立于审理刑事、民事案件的组织，具有相对的独立性。

行政审判体制十分复杂，要受到方方面面的影响和制约。建立行政审判体制既要考虑一个国家的大环境、大背景，又要使行政审判体制在运作过程中各方面的影响和制约降到最小或受到最大的限制。一般认为，行政审判体制具有保护公民、法人及其他组织合法权益即实现行政诉讼目的的功能。但是，行政诉讼目的并不仅仅体现在这一方面，它还体现在维护行政机关行使行政权力方面。总之，行政审判体制在实现行政诉讼目的，促进全民法律意识提高，保证审判的公开、公平性以及维护行政机关正确范文大全整理*行使行政权力方面等都具有作用。

(二)我国现行的行政审判体制

行政案件的审判权由谁承担，这是行政审判体制首先要解决的问题。在我国传统社会，审判制度的基本特征是司法与行政不分且无独立性，当前此种情形己发生了重大变化，审判机构己基本分离，法院己脱离行政、立法机关而成为一个单独设置的机构，且自上而下形成了一个庞大的法院系统。法院已具有相对独立性，依据宪法和有关法律，任何行政机关、社会团体和公民个人均不得干涉法院的独立审判权。中国的分离型、专门型法院肇端于清末袁世凯依《天津府属试办审判章程》而建制的审判厅，"真正形成于文革结束后新宪法与法院组织法的颁布与施行。虽几经变革，但整体而言，机构的分离性和对外独立性均无实质性变化。根据我国《宪法》和《人民法院组织法》规定，人民法院行使国家审判权。人民法院有地方各级人民法院、军事法院等专门法院和最高人民法院。也就是说，我国的行政审判机关并没有采用法国在行政机关系统内设立行政法院的模式，也不像德国的方式，在普通法院系统内设立专门的行政法院的模式，而是由普通法院作为行政审判机关。但是，这种模式也不同于英美国家，而是自成一派，根据行政审判体制的内容来分析，具体如下：

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