牵扯司法的地方化、司法的行政化、法官的官僚化等问题。我国行政审判目前遇到的困境主要是行政审判体制所造成的。所以有的学者认为，这是一种"宪政意义上的挫折(体制障碍)"。应当指出，行政审判体制问题是制约我国行政诉讼发展的重要要素，没有行政审判实践的良性运作，任何立法上的进步都成纸上谈兵。

当前，行政审判体制面临着严峻挑战。为了促使社会对司法的期望与司法的实际情况相适应，改革我国行政审判体制可谓势在必行。司法改革纵然成为共识，但如何改革又是个实践性非常强的问题。对于行政审判体制的改革，要切实体现体制的最大价值和立法者的本意，减少各种影响和制约，必须从制度本身、制度内部、制度外部同时完善，最终目的是建立科学、合理的行政审判体制。

现行行政审判体制不做调整，其他方面的努力再大、再多，也无法从根本上摆脱困境。笔者认为，行政审判体制改革成功与否，取决于能否切断行政机关借以控制法院的各种利益纽带，而要实现这一目标，在保证有效性的前提下，按照人民法院组织法的规定，通过行政诉讼法的修改，建立接受最高人民法院监督的行政法院是最为可行的方案。

三、中国设立行政法院的制度设计

在新中国设立行政法院具有开创性意义，其制度设计应当考虑两个因素，一是着眼于行政诉讼制度本身的特殊性，二是尽量克服现行司法体制的种种弊端。因此, 我国行政法院的制度设计应当遵循如下原则:(1)设立行政法院的宗旨在于以司法权制约行政权，而非其他；(2)行政法院的设置应当有助于提高法院地位、树立法院权威；(3)行政法院的设置应当克服司法地方化和司法行政化的弊病；(4)行政法院的设置应突出保障司法独立尤其是法官独立。

由于我国设立行政法院的宗旨在于以司法权制约行政权, 因而法国的行政机关性质的行政法院不合我国国情，德国、意大利的特殊法院性质的行政法院值得我们借鉴，我国的行政法院在性质上应当属于司法机关。行政法院行使行政审判权，原来由人民法院行使的行政审判职能全部转由行政法院行使；行政法院的任务是审理和判决行政案件，原来排除在行政诉讼受案范围以外的内部行政行为、抽象行政行为, 只要有以司法权加以制约的必要, 行政法院均有管辖权。

关于行政法院的设置, 有人认为应在国务院隶属下设立行政法院，也有人认为应当设立平行于最高人民法院的最高行政法院及其体系。我们主张，行政法院名义上作为最高人民法院的内设法院，但其地位应远高于其他专门法院和各庭；在理论上应当明确, 行政法院在司法功能上与一般司法功能大相径庭。为增加行政法院的权威性，建议最高行政法院院长由最高人民法院院长兼任，副院长、法官由全国人大常

委会根据最高行政法院院长的提名任免, 各级行政法院院长、副院长、法官均须由最高行政法院任免。这样一来, 既保证了国家司法的统一性, 又保证了行政法院的特殊性。

行政法院的组织系统分为最高行政法院、高等行政法院和中等行政法院三级。从隶属关系上看, 只有最高行政法院名义上隶属于最高人民法院, 高等和中等行政法院均直接隶属于行政法院系统，行政法院的设置不与现行行政区划重叠；各级行政法院与各级人民法院在组织上相分立, 两者之间没有隶属关系。我们之所以主张减少行政法院审级、减少行政法院数量以及以中等行政法院为第一审级，主要考虑了我国行政诉讼的现状。目前行政诉讼案件数量较少，设立大量的行政法院会造成司法资源的闲置或浪费；行政诉讼案件是民告官的案件，许多被告机关行政级别较高，第一审级级别太低会降低司法的权威性不利于公正司法；我国规定二审终审, 采取德国式的三级的行政法院可以基本满足行政诉讼的要求。这种打破行政区划界限、三级行政法院的建置有助于我国行政审判权的统一。行政法院独立行使行政审判权，不受任何国家机关或准国家机关、社会组织和个人的干涉, 各级行政法院之间只有分工和适用法律程序上的区别，上下级法院不存在事实上的领导关系。高等、中等行政法院审理案件不受地方党委、政府以及权力机关的干预，高等、中等法院的跨区域设置减少了地方干预的可能性，但仍应注意防止"越级"的地方干预 。

行政法院的经费由国家财政直接拨付，不再依赖地方财政，人、财、物等权由最高行政法院集中掌握，不再受行政机关控制。行政法院的法官在行政审判中完全独立, 并且其独立地位有相应的制度保障。在任职资格上, 严格控制行政法院法官的来源，确保行政法官的高素质，担任行政法官必须通过国家统一的司法考试, 除法律专业外还要求有丰富的行政经验和社会经验, 具备硕士以上学历、年龄应在35岁以上；在职务保障上,规定终身制或10年以上的较长任期，非因法定事由不得调任、转任、降职、免职等；在待遇上，给予行政法官较高的工资、丰厚的福利待遇以及数额不菲的退休金，高薪养廉，提高其社会地位；在晋升上，借鉴法国做法采取年资制, 本院院长一般无权决定行政法官的级别晋升；在安全保障上, 国家应采取一定措施确保行政法官个人及家庭安全。

四、结语

党的十八大阐述了依法治国是国家治理的重要方式，对今后的司法审判事业明确了方向，回归审判司法规律，确保每个案件都得到公正处理是今后法院努力地方向。"民告官"的行政审判，对依法治国的实施和法律权威的树立具有重大的现实意义。针对行政审判体制的重塑，需要下大力气，具有大智慧和高屋建瓴的眼光进行改造。行政法院的制度设计不失为一种可行性的改革方向。行政法院的制度设计应当非常具体完备，应制定一部《行政法院组织法》将上述思路落实下来, 并在实践中严格执行、切实贯彻。

参考文献：

1.胡建森著:《比较行政法:20国行政法评述》，法律出版社1998年版。

2 .姜明安主编:《中国行政法治发展进程调查报告》，法律出版社1998年版。

3.陈端洪著:《中国行政法》，法律出版社1998年版。

4.马怀德主编:《行政诉讼法学》，北

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] 下一页