单位的信访工作。2000年2月，针对第四次全国信访工作会议以后信访总量持续上长的情况，经党中央、国务院批准，原中办国办信访局升格为国家信访局，并在2001年9月由国家信访局召开了第五次全国信访工作会议。

1996年1月1日起我国第一部信访法规—国务院《信访条例》正式施行，使国家机关的信访工作走上了法制化的道路。截止到2003年5月，全国共有25个省、直辖市、自治区出台了地方性的信访法规，最早的是1989年10月21日云南省七届人大八次会议通过的《云南省公民信访条例》。其中内蒙古自治区、黑龙江省、福建省、山东省、广东省和海南省等就本行政区域内各级人大常委会信访工作，单独出台了地方性法规。[3]

3、社会变迁与信访活动的关系

多年来，尤其是自1978年党的十一届三中全会召开以来，中国特色的信访制度对平反冤假错案和拨乱反正起到非常重要的作用，也使人民群众的各项权利获得了一种制度性的救济。人们常将信访制度比喻为党和政府联系人民群众的重要渠道，是国家机关了解社情民意的重要窗口，是社会稳定的“晴雨表”。正是从信访制度的发展过程出发，有的学者将中国的信访分为大众动员型信访；拨乱反正型信访；安定团结型信访。[4] 这种分类真实贴切地描述了中国信访发展的三段历史进程，而建国后二次信访的高潮及回落也见证了社会变迁与信访活动的相互关系。

五十年代至六十年代中期，新中国刚成立，整个社会一直处于三反五反、社会主义改造、大跃进、“反右”和“四清”等*运动中，信访的内容、数量与当时国家一系列的*运动紧密相连，信访工作也不可避免地烙上各种*运动的痕迹。1951年政务院《决定》出台后，全国信访数量曾一度逐年增加[5]，但自1957年下半年起，中央及县级以上信访部门信访量大幅度逐年下降，1958年较1957年下降了36.2%，1959年较之1957年下降了50.6%，1960年较之1957下降了67.8%。仅以全国人大常委会的当时信访量为例：1957年23,998件/次，1958年7,377件/次，1959年5,650件/次，1960年3,673件/次。无须讳言，“反右”扩大化等*运动是当时信访量下降的主要原因之一，当时有不少信访干部被打成“*”、“右倾”，严重影响了信访工作。从当时信访的内容变化来看，也呈现要求解决个人问题的减少，反映集体问题的增多；申诉控告问题的减少，发明创造及建议的增多；署名信减少，匿名信增多。[6]

“文革”至党的十一届三中全会召开前后，信访数量起伏较大。粉碎四人帮以后的信访数量呈直线上升趋势。1979年至1981年之间出现了来信来访数量猛增的态势，来信数量之多、上访人数之多、投入处理信访问题的人数之多、解决问题之多均创建国以来之“最”。据统计，1979年中央联合接待室接待来访18万余人次，中办国办受理群众来信108万余件，创历史最高纪录。[7]当时党的一系列拨乱反正政策的出台给信访工作带来新的契机，由于文革中被砸烂的公检法机关尚在恢复之中，许多的冤假错案都是通过给各级党政机关写信引起重视才得以平反解决。如1977年4月，上海法院以反革命罪判处上海华东师范大学王申酉死刑并立即执行一案，就是原华东师范大学的党委书记施平同志（曾任上海市九届人大常委会副主任）在1979年接到该校一位研究生的来信后，亲自给中央纪律检查委员会写了要求给王申酉平反的报告并申明了平反的理由。经过几番反复，王申酉一案最终在1981年经上海法院平反而得到昭雪。[8]

随着大批冤假错案在全国范围内的解决，1982年至1986年初，部分中央机关和29个省、自治区、直辖市受理的群众信访量逐年减少，来信内容也发生了较大的变化。据中央有关部门抽样统计，要求落实政策的信访件从1982年占信访总数80%，降到1986年的30%。[9]这次信访高潮的平稳化解，是拨乱反正时期党的各项政策得到落实的结果，各级信访部门在落实政策的过程中发挥了相当大的作用。信访数量所经历的由低到高再转为低的过程，形象地说明了信访与国家*生活的相关度之密切，也印证了我国信访制度在一定历史时期内及一定*架构下所起到的重要作用。

二、信访的现状及信访制度的困境

随着我国各项改革的不断深入发展，自九十年代中期以后不断增长的大规模群体信访和矛盾激烈的个体信访，再次引发了“信访洪峰”，成了影响社会稳定的重要因素，也使我国的信访工作成了各方关注的焦点，各级信访部门亦成了众矢之的。2000年全国县级以上*党政机关受理的群众信访总量为1024万件（人）次，集体访24.57万批次、564.8万人次，分别比1995年上升了1.13倍、2.8倍和2.6倍。另据统计，1996年至2000年，全国县级以上党政机关信访部门受理的群众集体访批次和人次分别是第四次全国信访工作会议前13年的2.06倍和2.75倍。[10]

事实上，在严峻的“信访洪峰”局面的背后，除了公民权利意识的觉醒和对其自身权益保护的诉求得不到解决等原因之外，转型时期社会结构性矛盾一直未能有效解决、各级国家机关中的工作人员懈怠渎职等也是引发信访剧增的主要原因。但是，我们不能不觉察到这样的事实：现行的信访制度虽然是中国公民权利救济的重要渠道，但这项制度的设计及其运作中存在的缺陷也是导致信访量居高不下、愈演愈烈的重要原因之一。

1、从信访的内容来看，有相当一部分信访是向国家机关提出的具有建设性的建议、批评和意见，对于推进国家机关依法行政起到积极的作用。即便是一些过激的群体性的信访事项，按照国家信访局周占顺局长的分析[11]，仍存在四个80%以上的问题是事出有因或者通过各级党委和政府的努力应予解决以及可以解决的。从这种意义上看，信访是中国公民权利意识培育和发展的过程，也是对各级国家机关及其工作人员的工作进行监督的渠道。通过信访这种非法治化的方式，使得政府的行政权力不断受到制约，政府执政的水平不断受到检验，司法体制中的种种矛盾

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