不断得以凸显，最终起到推进中国法治化的进程。这是信访活动和信访制度具有积极意义的一个方面。

但是信访内容的广泛性及复杂性，又使得社会矛盾集中体现在信访活动中，使信访制度承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任。现行的信访制度是中国国家*制度中尚不能缺少的重要制度，通过领导的重视和批示的压力这种传统的信访工作模式，确实使得相当一部分的信访事项在合法合理的原则下，通过信访工作人员耐心细致的疏导和协调工作得到解决，也能实现一定的社会稳定的目标。但我们也不能不看到，仍有相当一部分信访事项的处理运用的是法治以外的方式，或强压，或妥协，或哄骗等，成了许多基层信访工作人员不得已而为之的无奈选择。面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，信访部门在解决信访事项的过程中处于两难的境地。在这种工作状况下，信访机构错位、越位的现象屡见不鲜，执政者预期的社会稳定的目标非但没有实现，反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中。极少数信访人吃准了政府要稳定的“软肋”，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的手段在实践中屡试不败，并为更多的信访人所效仿，带来极大的社会负面效应。

2、从法律地位看，信访工作机构并不具有行政的职能和权力，也不是单独序列的国家机构，其处理信访事项的权能有限，不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。从1950年11月和1951年5月毛泽东同志在中央办公厅秘书室两次信访工作报告上的批示和1951年政务院《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》的内容来看，早就明确了信访工作是秘书性质的工作，信访机构是秘书性质的机构.[12]

那么，赋予信访机构一定的职权是否就能有效解决各类社会矛盾呢？答案是否定的。现行的信访制度早已突破了秘书性质的工作机构的定位，从现行的信访工作模式看，不具有行政权力的信访机构有时的权力无限且不受制约，其工作的触角往往深入到社会生活的各个领域，有时甚至替代行使了国家机关的一部分职能；以领导批示为信访督办的依据带有浓厚的人治色彩，而“传达室”和“邮局”式的归口转处，只能导致多数信访群体对国家和政府产生更大的失望与不满。总之，庞大的信访机构和众多的信访工作人员非但没有彻底化解不断涌现的社会矛盾，反而成了中国走向法治化进程中的一股消解力量。

3、从信访人的心态来看，几乎所有的信访人的潜意识里都有一种挥之不去的清官情结，即便是面对法院已经判决生效的裁判文书，信访人仍意欲通过信访渠道来改变其败诉的现状。从源远流长的中国历史来看，这种信访的制度结构及运作方式，有着与之相适应的国家体制和社会历史、文化和民众心理的背景[13]。从封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿告状等场景中，能找到信访活动的许多痕迹，这使人有时很难区分清现代的信访活动与封建社会中的鸣冤告状存在什么不同。

4、党政及人大信访部门在处理涉及不服法院裁判的诉讼类信访时，按照“分级处理，归口办理”的信访工作原则，将各级人民法院作为这类诉讼信访的责任归属单位，也存在严重的社会负面效应。有些诉讼类信访申诉案件并非没有道理，但是对诉讼类信访的行政化处理模式，导致许多诉讼类信访多年申诉不止。此外，在社会稳定的统一目标下，所有的法院在重大节庆和会议期间花费大量的人力、财力做诉讼类信访老户的稳定工作，在政府、社会和民众的眼里，法院已经成了相对信访人而言的另一方当事人，与政府部门或其它社会组织并没有什么不同。正如最高人民法院在2002年某份通知中要求各地法院“将信访工作与审判工作放在同等重要的地位上”一样，司法裁判的权威在中国的信访制度中早已丧失诒尽，这不仅是中国法院司法职能的异化，也是中国法治的悲哀。

从上述四个方面的分析来看，曾在中国历史发展中起到重要作用的信访制度不仅陷入了“信访洪峰”的困境，而且正在经受中国改革开放以来不断推进的法治化的挑战。按照目前国家对信访工作的要求来看，将大幅度减少信访数量作为社会稳定的考核指标，可能会在一定时期内对社会稳定产生一定的作用，但信访活动及信访数量并不是衡量社会稳定的唯一指标，信访与社会稳定并非是此消彼长的关系，而只是反映社会稳定状况的重要指标之一。如果未从根本上解决引发信访的社会问题，在信访制度不可能完全解决各类社会矛盾，信访的法治渠道亦未完全畅通的情况下，民众一旦对信访这最后一种自我救济方式都失去信心时，信访量大量的减少只能是一种更为危险的信号：即社会面临着更大动荡的边缘。

对各级国家机关信访部门而言，将维护社会稳定的重任让这一非国家序列的机构来承担，是让他们做他们不可能做到的事情，这并不符合现代法治的基本原则。由于信访机构及信访工作人员面对的是无法实现的社会稳定预期目标和不断涌现的信访浪潮，信访制度运行过程中又直接或间接的形成一股对法治建设的抵消力，这样的制度安排和社会现实之间的巨大反差，使得政府和民众两方面都陷入了困境。

当前的信访现状严重影响着社会稳定，而社会稳定又制约并引导着信访工作的方向，这使得信访制度与法治目标之间存在着不可避免的冲突。当稳定压倒一切时，所有的信访机构都成为社会稳定工作的指挥部，“花钱买太平”“摆平就是水平”等成为信访工作的实际考核目标。信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用基本上趋于弱化，信访方式亦成了相当一部分民众与政府抗争维权的主要手段，组织化、*化、涉外化的信访倾向已经对社会和政府构成极大的威胁，如何解决信访难题成为执政党必须面对的现实。虽然政府为解决信访难题已经付出了高昂成本，甚至以牺牲法治为代价，却仍然没有化解一浪高过一浪的“信访洪峰”，也未能满足民众对信访制度的过高期许，这其中是否有值得我们追问和反思的其它内容呢？

三、申诉专员制度与我国信访制度的比较

信访是公民的一项基本民主权利，世界上任何一个国家都会有信访活动，但我们会发现，西方国家的政府系列中并不存在单独的信访机构，也没有如此

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