助难于解决问题等[25]。

笔者认为，对公民信访权利的再认识和对信访制度的反思同样重要。信访活动在任何社会都会存在，社会成员的正当参与和权利保障并不只有信访活动一条独木桥可走，更不能因为信访一时的无往不胜而迷信现行的信访制度。信访权利是公民的一项基本民主权利，但就信访行为的一般特征而言，该行为所指向的必定是信访人的其他实质性权利即民事权利或经济权利或*权利等，因此不能离开信访人所主张的实质权利谈论信访权利。其次，信访权利的民主性质并不意味着这是一项不受约束、任意扩张的权利，任何权利的行使都必须受到法律的约束，信访权利也是如此。否则社会将会陷入混乱和无序之中，信访权利的保障也无从谈起。第三，对公民权利的保障是法治社会的基本原则，但公民权利的保障更多的是通过国家法律的渠道。而法律或者说法律的规则是“一种预期的力量或可信度，即预期它们将得到遵循或应当得到遵循”[26]，因此，社会的秩序及人们行为所要遵循的法律规则又是通过法院一系列无可替代的审判活动及裁判文书来体现的。虽然并不是所有的信访事项都可以提起诉讼，但至少诉讼终结的案件应当通过法律规定的程序进行，而并非以保障信访权利为由另开方便之门。[27]

法治或法治的原则应当是一种观念或信仰，与三个方面的因素有关：一是法律的效力和权威必须源于法律本身，也就是应当有一个独立、自由和不受权力控制的法律领域，法官的独立审判只服从法律；二是法官应当根据已为公众所知或已经确立的法律规则作出公正的判决；三是法律面前人人平等，任何人都不得成为不受法律规范约束的例外。我国信访制度功能与作用的发挥，大多与党政领导的个人作用分不开，这只能在某一时期或某一地区或某些信访事项产生效果，但与法治无关。夸大和强调信访的种种优点、作用，只会导致社会成员对信访制度的更多误解，认为只有信访这种直截了当的简便方式能够使以最小的投入获得最大的收益。事实上，信访往往并不比诉讼投入时间、精力和金钱等方面的成本低，况且具有极大偶然性。不断强化信访制度功能的后果，就是不断撕裂正在建设中的国家法治，让法治这座大厦另开一扇信访之门，成为法庭之外另一个仍不具有最终权威的裁判机构。

走出信访困境，必须实现以法治为内容的信访制度改革。近年来大规模的“信访洪峰”已经引起党和政府及社会各界的充分关注。如果我们仅仅只是着眼于从信访量上如何化解或扼制这股来势汹涌的洪峰，只是自上而下地再三指令或大声呼吁重视和解决信访中的各类矛盾，甚至欲通过立法来强化信访制度的功能，进一步扩大信访处理的范围，那么这套已经运行多年的复杂的制度安排仍然会让政府、社会和信访机构以及信访群体在付出极大代价的同时，继续品尝破坏法治所带来的恶果，甚至给社会带来毁灭性的灾难。当然，我们不可以在一个早上就取消信访制度，将所有的信访机构都关门大吉。对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，而扩大公民有序的*参与、理顺各类信访的处理渠道、树立司法的最终裁判权威应当是中国信访走出制度困境的根本出路。

公民有序的*参与比起无序的信访投入更有利于社会主义*民主的建设。因此，建议加强农村和城市的基层民主建设，通过民主选举的方式让人民充分表达自己的意愿，减少各类非正常的上访事件发生。此外，各级国家机关的执政活动应当置于社会各种监督之中，这其中就包括了公民对国家机关行使权力失当以及侵权的举报、批评和意见的处理渠道是否畅通无阻，重构我们的监察机构就显得十分重要。再者，通过促进司法公正树立起司法最终裁判权威也是走出当前信访困境的重要因素，要以看得见的法律事实和法律结果让人民信任我们的法律和司法制度，让整个社会都明白在法律面前没有其他捷径可走，在此，“法律必须平等地对待政府和公民。”[28]因此，必须坚决修正现行信访制度中与法治不相符的做法，维护司法裁判的权威，走出利用信访形式在现行法律制度外恶性循环的怪圈。

此外，从目前中国信访机构的设置及功能，提出以下四个方面的设想：

1、改变目前大部分地方党政信访机构二块牌子一套班子的设置，将党政信访机构分离开来。党内信访工作主要职责是：为党了解社情民意作好上传下达工作，为党的重大决策提供来自社会各阶层的信息，为党内监督和发扬党内民主提供信息渠道。党内信访机构应设在各级党委秘书部门，不直接处理涉及政府、人大和司法机关的信访事项。

政府信访工作的主要职责是：为各级行政首长了解其领导下的各政府部门行政运作状况做好各类信访信息的筛选工作，将涉及政府工作类的信访事项归并到相关的政府部门正常工作中，发挥现有的行政复议制度和行政诉讼制度对促进国家行政机关依法行政的监督作用。政府信访机构主要督促办理转到各政府部门的重要信访事项并向行政首长负责，其机构设在区县一级政府的办公（厅）室中。适当的时候，参照国外通行的申诉专员制度，考虑将现有的政府信访机构与监察机构合并，成立独立的监察信访局，只向各级人大负责并报告工作，专门受理涉及政府公共行政管理领域及国家公共事业运营机构的各类投诉和求决。同时，通过立法赋予监察信访局一定的职权，提高处理监察信访的效能。

2、人大信访工作受理的范围主要是人民群众的申诉控告案件，其主要职责是为人大及其常委会履行立法、监督、任免和决定职权服务。应改变人大信访机构直接处理各类信访事项的行政化处理模式，在扩大人民群众参政议政渠道的同时，完善和发挥人民代表参与信访处理的制度，逐步形成以代表为信访处理主体的新机制。人大信访机构的定位：为代表及委员处理信访事项的提供法律、政策等专业知识的辅助工作，是代表及委员的信访助理。

3、司法机关信访制度的改革应纳入整个司法体制改革的大框架之中。确立司法权威是社会稳定的法治内容，要在全社会形成尊重司法判决，树立司法最终裁判权威的氛围，改变现有的申诉类信访案件行政化信访处理的模式，将其纳入到正常的审判监督程序之中并加以必要的限制。同时，让权力机关

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] 下一页