权限来解决信访事项，殊不知这种治标不治本的做法并没有从根本上解决信访机构错位和越位的问题，也没有消除积重难返的信访困境。尤其是党政机关的信访机构受理并协调涉及法院终审判决的信访案件，更使得法院裁判文书的法律效力大打折扣，司法权威受到削弱和影响，预期的稳定社会的目标也没有实现。因此，通过提高信访机构的地位并赋予相应职权的做法，并不可能解决信访体制深层次的矛盾，只会使信访制度走入更深的误区。

许多地方政府为解决当前的信访矛盾做出了一系列的积极努力，其中包括制度上的一些创新举措，信访听证制度就是其中的内容之一。有的地方人大常委会准备在信访立法中引入信访听证机制，以地方立法的形式赋予信访部门解决信访事项的权限；有的地方政府则直接将听证机制引入信访工作。譬如不久前安徽省的池州市就首次组织了由法律、教育、新闻、企业和退休老干部组成的信访听证评议团，对一起拆迁安置补偿的信访案件进行了听证并做出合议裁定。据报道称，这批信访评议员是由池州市政府发文聘请的，政府有关部门对于信访听证团做出的裁定一般都予以认可。安徽省信访局的一位负责人还指出，把听证机制引入信访工作，既能降低行政成本，提高行政效率，又能避免决策失误，减少事后不必要的矛盾纠纷[19]。

听证是指国家机关在立法、监督及决策过程中的一项法律制度，主要以公开的程序性设置确保立法、监督及决策结果的公正。设计信访听证制度的出发点是好的，但是将听证和裁定引入信访事项的处理容易引起这两项法律制度间的冲突。如果是被听证人双方都约定并选择无政府背景的中立民间组织来裁定双方的纠纷，其裁定的效力来源于被听证人的授权，裁定者的身份及裁定的结果根本无需政府认可。事实上，我国的《仲裁法》中规定的仲裁制度已经提供了这种途径，仲裁员的选择及仲裁庭的组成等是由一系列严谨的法律程序来制约的，仲裁裁决也是可以向人民法院申请强制执行的。信访听证团的组成及听证裁定的做法既缺乏法律依据，也是对现行听证制度和仲裁制度的任意扩张，这种工作模式并没有走出信访工作的传统模式，也不可能解决大量的信访事项。以解决社会矛盾和实现社会稳定为目的的信访听证，实际上却偏离了法治的轨道，这种创新举措并不值得借鉴和推广。此外，这种另辟蹊径的做法还存在这样几个问题：信访听证团的性质是什么？报道中称是民间社团性质，民间社团为什么要由市政府出面发聘书？信访听证团的裁定又属于什么性质？为什么政府有关部门对信访听证评议团的裁定一般都予以认可？如果听证的一方不履行裁定，能否向人民法院申请强制执行？从上述问题中，我们不难看出，所谓信访听证团的实质仍是由政府出面召集组成并授权，其听证、评议和裁定的行为是一种似是而非的准行政权，却又无法进入行政复议或行政诉讼或申请人民法院强制执行的程序，因此，这种听证的真实效果令人难以置信。

信访代理制度是地方政府信访工作的另一项新尝试。上海市长宁区周家桥街道于2003年6月在两个居委会试点成立了“信访代理服务站”，与过去社区设立法律服务窗口不同的是，信访代理服务站不仅向居民提供法律咨询，还具有代言、引导、代办和协调的职能。如居民反映其楼下开办了一家自产自销的面包店，影响了生活环境。信访代理服务站即出面与区环保局和区工商局联系后，两家政府部门马上就上门调查，发现该店属无证经营，即做出查封该店设备的决定。[20]根据我国有关法律规定，城市中的居委会是社区居民的自治组织。随着城市社区居委会直接选举的推进，居委会正在趋向回归其自治组织的本来面目。从居委会信访代理的优势来看，一是及时了解社会基层面的各类矛盾并进行疏导；二是居民自治组织出面代言交涉，有关部门比较重视；三是可以发挥社区各类资源的作用。这应该是我国信访制度改革的方向之一，即政府应加强各职能部门依法行政的作用，并逐渐从社会生活管理的基本层面中退出来，让非政府背景的社会组织承担起社会弱势群体与政府及司法机关间沟通、协调的功能。这既符合现代法治建设的目标，也为社会弱势群众的权利救济提供了新的渠道。

各地人大常委会推出的代表定期接待选民、代表参与信访、设立代表热线电话等代表工作和信访工作新举措，也为信访制度的变革提供了一条法治化的途径。各级人大代表与选民的联系本来就是人民代表大会制度的核心内容，只是由于我们制度上的种种缺陷，才使得代表与选民的联系渠道并不畅通，代表对社情民意的了解并不充分，这在一定程度上影响了代表参政议政的水平。通过地方人大常委会为代表参与信访构筑的各种平台，在为代表弥补与选民联系及了解社情民意等方面先天不足的同时，也为各级人大的信访工作走出党政化处理信访的模式，实现法治化的转变和重新定位提供条件，即人大信访机构应是为代表处理各类选民信访的工作班子或后台助手；人大的信访工作是为代表及党委会履行各项职权服务。

五、走出中国信访制度困境的路径探索

面对中国目前的信访制度困境，社会各界中主张取消人治的信访呼声较为强烈，[21]主张赋予信访职权并强化信访作用的也有之。还有学者提出在目前中国法治还不完善的情况下，信访救济是一种替代性的纠纷解决方式，应当予以保留。[22]也有学者提出信访与法治可以是一种并立互补互融的模式，并不一定是一种对立的模式[23]。许多学者都提出将信访纳入法治的轨道，但如何实现信访制度的转变却有不同的看法。有的学者提出，信访法治化应该包括合理的信访问题的司法化处理，即属于司法管辖范围内的信访事项转入司法领域（基于信访人的自愿）；也应该包括信访权利的司法化保障，即官员在信访工作中失职、渎职或应作为不作为时，信访权利主体有对之提起行政诉讼的权利等[24]。也有学者提出是现行信访制度设计不合理，即信访机构庞大分散，缺乏统一协调机制，建议对目前过于分散的信访机构进行整合，建立统一的计算机联网系统；其次是建立类似国外的督察专员，统一协调各地各部门的信访工作；第三是修改相关法律以扩大行政复议和行政诉讼的范围，以及设立专门的行政裁判所；第四是发挥人民代表的作用接待选民意见，帮

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