市和较为落后的农村同时并存，城乡“二元”经济社会结构在我国相当多的省市非常明显地存在着。

（二）城镇化滞后于工业化。
按照城镇化、工业化发展规律，城镇化要与工业化发展相适应，但实际上我国城镇化发展水平一直落后于工业化发展。1952年，城镇化落后工业化7个百分点，而后随着工业化水平的提高，两者的差距不断扩大，1978年二者差距达到27个百分点。改革开放以来，两者差距虽有所缩小，但农村城镇化进程依然缓慢，1999年末，我国的城镇化水平是30.9％，2000年人口普查统计，我国城镇化的水平达到了36.09％，但仍然滞后于工业化水平14.3个百分点。从历史看，“九五”比前几个五年计划，城镇化进程要慢，从1978年到1999年我国平均每年城镇化水平提高0.67个百分点，而到“九五”前四年，每年提高的城镇化率只有0.46个百分点。根据2000年的人口普查结果，我国城镇化水平已达到36.1％。中国国家建设部部长汪光焘2002年9月8日在天津开幕的国际住房与规划联合会（简称ifhp）第46届世界大会开幕式上指出：到2001年底，我国城镇化水平已达到37.7％（也有人统计为37％）。并且有关专家还据此预测，到2010年，我国城镇化水平将达40％，2020年将达50％。即便如此，我们不能忽略的事实是，虽然至2001年我国城镇化水平已达37.7％，但是还不够快，至今仍有占62.3％的人口在农村，有占近50％的劳动力从事农业，而创造的国内生产总值只占15％。到了2010年将达到的40％，依然低于世界平均水平42.5％，更低于欧美等发达国家的城镇化水平（早在新中国成立时，欧美等发达国家的城镇化水平就已经超过60％，目前已经达到70％—80％。）。而且我国由于体制上的原因，导致了农村剩余劳动力的转移和城市化严重地滞后于工业化进展，二、三产业层次不高、比重仍然偏低，农村剩余劳动力转移途径有限。2001年，我国农业的从业人员3.48亿人（占农村劳动力总数的70.7％），占劳动人口的一半左右，第三产业为27.5％，工业仅占22.5％；城镇化水平滞后发展造成了大量的农业剩余劳动力滞留在有限的土地上，制约着农村劳动力转移，既妨碍了农业效益的提高，也阻碍了农民收入增长。

（三）农村劳动力素质低。
我国农村劳动力素质低是制约剩余劳动力转移数量特别是转移层次提高的重要因素。1997年我国第一次农村普查时，我国农村劳动力中，初中及其以下程度劳动力比重高达88.3％，其中文盲或半文盲占劳动力总数的8.2％，小学文化程度的占33.9％，初中文化程度占46.2％，高中以上文化程度的仅占11.7％。在农村劳动力中受过职业教育和专业培训的仅占农村劳动力总数的12％。经过近五年的发展变化，农村劳动力素质有所提高，但由于各种原因的影响，提高幅度并不大。根据国家统计局农村调查总队的调查，2001年我国农村劳动力为4.82亿人，占全国劳动力总量的比重约为70％。其中：初中及初中以下文化程度劳动力的比重依然高达87.8％。农村劳动力文化程度的具体结构分布是，文盲或半文盲劳动力占7.4％，小学程度占31.1％，初中程度占49.3％，高中程度占9.7％，中专程度占2％，大专及以上程度占0.5％。在农村劳动力中，受过专业技能培训的仅占13.6％。农村劳动力素质的低下既制约了农村劳动力转移的规模和速度，也制约了农村劳动力转业层次的提高。另据抽样调查资料显示，在2001年当年转移的农村劳动力中，小学以下文化程度占当年转移总量的比重为23.5％，比上年上升4.7个百分点；初中文化程度的比重为62.9％，下降2.2个百分点；高中和中专文化程度的比重为10.2％，下降1.1个百分点；大专文化程度以上的比重为0.7％；经过专业培训的劳动力比重为12.7％，下降12.4个百分点。这样素质的人员只能从事较为低级的劳动，因而难以进入较高层次的产业，而且从长远看，随着经济发展水平的提高和高新技术产业的兴起，低素质劳动力的转移领域会越来越窄。一方面，低素质的“民工”难以在劳动力市场上和“下岗职工”相抗衡，必然失去在城市“拾遗补阙”的机会；另一方面，低素质使农村劳动力转移和经济周期的相关程度增大，这一点在2000年和2001年就表现的非常明显。据国家农调总队的统计，2000年农村转移劳动力占农村劳动力总数的比重由1999年的6.4％猛增到8.3％（未扣除当年回流数）。到2001年，国债项目陆续竣工，农村净转移劳动力占农村劳动力总数的比重就一下子跌到了3.14％（扣除了当年回流数），比2000年下降4.6个百分点，农村劳动力转移与经济周期的固有联系不可避免地表现出来了。

（四）农村非农产业对剩余劳动力的容纳能力有限。
从我国农业的具体情况出发，就地发展非农产业是我们今后解决剩余劳动力的发展方向，乡镇企业是农村非农产业的重点。改革开放以来，乡镇企业发展迅猛，给农村经济发展注入了新的活力，同时也给农村剩余劳动力向非农产业转移提供了大量的就业机会。尤其是20世纪80年代以来，乡镇企业累计吸纳了1亿左右的农村劳动力就业，年均吸纳600多万人，是转移农村剩余劳动力的主渠道。但是，90年代以来，随着乡镇企业的资本有机构成和吸纳劳动力成本的提高，就业弹性明显下降；加上在市场经济激烈的竞争中管理水平、技术力量相对薄弱，经济效益不佳，因而吸纳农村剩余劳动力的数量趋于减少，吸纳劳动力的能力明显减弱，平均每年仅增加90多万人。另外，乡镇企业空间布局分散，使农村劳动力在空间上的转移更为滞后。目前，2000多万家乡镇企业，80％以上的企业高度分散在乡村，12％分布在集镇，8％分布在建制镇，长期与城镇化发展相脱钩。乡镇企业的零散分布难以发挥城镇的聚集效应，第一，造成了为数众多的“进厂不进城、离土不离乡”式的兼业性摆动就业人口，他们并没有完全脱离农业，放弃土地承包权，从事非农产业可以说是临时性的就业，并没有真正达到农村剩余劳动

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