土地,农民集体土地可以给单位和个人使用。《农业法》第4条规定,国有土地和集体土 地可以依法转让。集体土地可以依法转让给单位或个人使用。但是,《土地法》第63条和《 民法通则》第83条,却又明确集体土地不能出租、转让与出让。也就是说,按照现行法律, 农民要将集体的土地这篇文章做活是不可能的。
完善有关农村集体非农用地法律是当务之急 南海在土地使用上所反映出的现实与法律的冲突,表明目前法律的规定已明显滞后于经 济发展的现实。不允许集体土地在转为非农用地以后的出租、转让的法律规定已严重制约经 济发展。
具体而言,第一,将农村集体土地转为国有,不利于农村的工业化和城市化。按照现行 政策规定,这两种性质的土地在参与工业化时,土地的价格差别太大。如果是农民自己将集 体土地非农化,其主要支出集中在搞填土等基础设施建设,即使加上购买异地土地农转非指 标,一亩地的费用也就几万元。而如果是变成国有土地,就是一般工业用地办出让手续,其 费用起码也要15万元。对企业来讲,地价如此高昂,是难以承受的,地方利用土地招商引资 以发展当地经济的愿意也只能落空。
第二,现行的法律法规鼓励的是让集体以自用的土地来办企业。据我们了解,在浙江温 州等地,广东的南海、顺德、东莞等地,凡是私营企业发达的地方,集体出租土地现象就较 为普遍。集体组织已经不会再去办企业了。他们出租土地,为一批批民营企业的不断壮大提 供了条件。我们的法律已经严重滞后于沿海发达地区的土地利用现状,甚至违反了制定法律 条款的初衷。
第三,现行的土地法规在制定时,没有考虑到近几年大量乡镇企业改制的实际情况。企 业改制后的土地使用者已不是本集体组织,他们要么向农村集体组织交纳土地租金,但法律 不答应;要么通过国有出让获得土地使用,但成本太高。这是一个两难的困境。乡镇企业改 制后土地问题已对现行法律、法规的修正形成倒逼之势。
第四,无论是将土地转为国有,还是集体利用自己的土地自办企业,都无法保障土地非 农化以后农民的土地权益。在广东这类土地级差收益十分显著,农民已经觉醒了。有的地区 ,单靠国家强制的办法以使农民失去土地的做法已很难行得通。如果没有机制来保障土地非 农化后农民对土地级差收益的分享,其后患无穷。
第五,由于集体土地不允许出租,地方和企业只能采取变通的办法来应对。但是,这对 投资者也不利,因为他的资产长期处于高风险状态,无法建立长期预期。
因此,更为现实的做法是,在法律和政策上作出调整,使集体土地进入市场合法化。也 就是说,在农业用地经过有关批准已办理非农用地手续后,应允许除买卖以外的土地出租、 转让。也许有人说,这样是否会不利于保护耕地?但事实上,禁止集体土地的转让、出租, 不仅没有起到保护耕地的目的,反而会影响经济的发展。要保护耕地,核心在于把住第一道 关,即严格土地农转非的手续,在这个前提下,再将第二道关放开,即将土地非农化以后的 权利用活,才能促进我国稀缺土地在非农化以后的高效利用。
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