有明确的规范。如果针对乡镇的各项达标升级考核不改变，从上到下盛行的官僚主义和形式主义不改变，公款消费的接待不改变，形形色色的学习培训、会议和文件不改变，事权与财权不对应的关系不改变，怎么减人减多少人都将是一切无法改变！
3）、倾斜财政来稳定农村。现在农民在农村的生产活动为超自由状态，一个规模巨大而松散、处于贫困而急欲发财且教育不足的农民群体，如果不再进行有效管理，一旦9亿农民不安于农村的生活，也不是有序地往返于乡村，有谁能够控制得住数以亿计的农民大军？而一个稳定的农村，一个可以持续提供廉价优质劳动力的农村，可以为中国做成“世界工厂”之梦提供最为强有力的基础，对于中国经济未来的发展将具有决定性的影响。根据财政部的统计，2000年，中央财政资金集中度从1994年的55.7％下降到52.2％，省级财政资金集中度则从1994年的16.8％提高到2000年的28.8％，县、乡两级仅占19%。占有全国绝大多数的国土和绝大多数的国民的县、乡两级，仅仅占有国家财政收入的19%，怎么不可能会产生如此严重的三农问题呢？
一是国家必须负担农村的义务教育。九年义务教育是国家的义务教育，事关整个民族的未来，国家应该履行义务。况且农村的教育，实际上是在为城市和整个社会在培养人才资源。在现行体制下，中央和省级政府在发展农村义务教育方面承担的责任太少，实际上是乡镇政府和农民群众承担了主要责任，这与农村义务教育较强的公共属性不相符合。
二是向农村提供基本设施的帮助。这不仅对于保持粮食生产能力，确保国家粮食安全具有战略意义，因为粮食生产周期只有三四个月，而只要水利等农业命脉的硬件存在，就能够迅速恢复生产能力；而且有利于国家的持续发展。目前农业最需要的是农业基本建设，包括水利设施、道路桥梁、电力电讯、仓储运输等，这不仅能提高劳动生产率，增加生产的稳定性，而且有助于生产成本和销售成本的下降，以及有利于传播和推广市场信息与新技术知识，如果要目前一家一户的农民来投资，就只能是纸上谈兵。
三是建立农村最低生活保障制度。最贫穷的人，是对政权反抗最坚决的人，一直是改朝换代的工具，所以说，弱势群体是我们这个社会的软腹部。古往今来，凡是明智的统治者，都采取争取两头，稳定中间的政策，建立最低生活保障制度就为我们全社会建立一道安全网。社会主义国家应当在维护弱势群体权利方面比资本主义国家要做得更好更出色，否则，我们就没有资格自称为社会主义。对弱势群体的权利是侵犯还是保护，是衡量政府及其行为正当与否的最低道德标准。
四是建立医疗卫生保障制度。在目前的农村，农民是自费医疗群体，对于广大农民来说，健康就是财富，疾病就是贫困。很多人因大病的威胁，要么走向绝路，要么走向破产。我国宪法规定，公民在年老或丧失劳动能力的情况下，有从国家或社会获得物质帮助的权力，而医疗卫生应为第一位，且以人为本的治政理念，对人的关怀和对生命的关注，应摆在首位。
五是建立和完善农村基本救济制度。重点是自然灾害的救济、贫困人口的救济、五保户的供养医疗和教育的救助。还有如计划生育的执行成本和优惠政策的成本（如独生子女父母的保障机制）等等。
六是化解乡村债务。乡村债务是当今农村基层的最大的难点，已经成为了农村不稳定的活火山。虽然乡村债务问题在乡村，但与各级政府出台的政策与现实脱节息息相关。按谁决策，谁负责原则，因财政体制及政府决策失误等原因而产生的债务，责无旁贷地要由上级政府承担，而不应由乡村负责，这是立法成本的支出和民事责任中的过错原则。凡是乡镇因投入义务教育和水、电、路等农业基础设施建设这样的公*品而欠下的债务，中央和省府要接管过来。例如义务教育。《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定：实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。由此可见，九年义务教育是法定项目，属全国性公*品，它们关系到国家的总体利益，应由上级政府来承担自己的法定责任，而不能由乡镇来承担由此造成的后果。尤其是农村合作基金会，应针对农村合作基金会清收不回来的呆账、死账，上级政府应分期分批地拿出部分钱来弥补缺口，以保持农村经济发展和社会稳定。另外，对拖欠的税费不能宣布作废，因为已经交纳的农户将会因此而要求退税，从而造成新的不安定因素。可以对拖欠的税费进行分类处理：对没有偿还能力的特困户免除债务，对有偿还能力的农户通过抵扣粮食补贴的方式来盘活资产，以化解乡镇债务减少改革成本。
3、该突破的要敢于突破
1），从财政体制上首先突破。100多年前 “三权分立” 的美国腐败和“非秩序”，远比今天的中国要严重得多，而后来美国人的聪明之处在于，他们找准了财政改革的切入点，从规范税收和财政制度开始，由财政改革推动*改革，由*改革带动社会进步，既促使社会全面变革，又避免了“暴力革命”，从而兼顾了“改革、稳定、发展”，这才有了我们今天看到的所谓“民主文明”。马克思告诉我们这样一个真理：上层建筑的任何变革都决定于经济基础。而财政具有*和经济的双重属性，是连接上层建筑和经济基础的纽带，因此，财政改革具有*改革和经济改革的双重属性，财政制度在某种意义上说明了“*是经济的集中表现”的社会定理；社会矛盾，从本质上来说，是经济利益分配的矛盾。今天农村的生活水平和经济发展是处于中国历史上最好的时期，在绝大多数农民的温饱已经大体解决下，为什么还会存在着如此严重的社会矛盾呢？因为今天的农民问题主要是发展问题而不是生存问题，其本质上是一个国家利益分配的平等问题，也就是说，作为国家利益的“阳光雨露”，能不能让国民人人共享？特别是占国民绝大多数的农民，能不能平等地得到与占国民少数的城市市民一样的待遇？笔者认为，改革现行的财政制度和税收制度来实现社会公平，已经刻不容缓！否则，其他任何改革都会成为一句空话。
一是取消农业税。农业是一

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