”（10）
正如一位乡镇干部所描述的，债务政府通过三个阶段形成了。第一阶段跟银行、信用社、合作基金会借。刚开始想到的当然是银行，借多了，银行惜贷，再找信用社，信用社差不多是‘自己’的嘛。信用社抗不住了，就打合作基金会的点子。这一阶段占总债务的三分之一。
第二阶段跟单位借。银行等金融单位的路子死了，就靠面子找其他单位，或者是好的厂矿公司，或者是县里的其他日子好过的部门，这一阶段的借款占总额也有三分之一。
第三阶段，跟老百姓借，跟私人借。走到这一步委实是不得已，眼看我们的偿还能力萎缩为零。连单位都不借了，只好打起民间资本的主意。我们许诺的利息很高。中国的老百姓，尤其是没见过世面的农民，起初特别相信镇政府，又说是高利息借钱，他们忙不迭地送钱到政府，有的还托人找关系借钱给政府。这个阶段和其他乱七八糟的欠债合在一起，占总额的三分之一。(11)
从我所看到的各种调查报告、媒体报道和在农村的经历看，基层债务具有以下特点：
1. 债务面广，数量巨大，利息负担高。浙江丽水的审计部门对该地区194个乡镇赤字情况进行审计发现：有赤字的乡镇多达161个，覆盖面将近90%；内蒙古巴盟地区今年的调查显示，全盟乡级负债面达95%，村级负债面达90%，几乎所有乡村都有负债。（12）湖北乡级负债面在95％以上，村级负债面也在90％以上，几乎是乡乡有债，村村欠钱。（13）乡村两级的债务，很少是按国家规定的金融利率借款，基本上是高息借贷。湖北省监利县棋盘乡从1996年元月到1999年底民间贷款年利率为18%；从2001年元月1日起的民间借贷按年利率10%计算。同年银行的贷款利率是2.86%。
2. 债务累积时间长且呈逐年蔓延趋势。再以湖北监利为例，该县县、乡、村各级共负债10亿元，已有很多村因欠债无法向乡镇交帐（包括农业税和“三提五统”），乡镇没有向县财政“结帐”，完不成财政上缴任务（这样的乡镇预计今年达到一半），各级政权组织都靠想方设法继续借债维持“生存”，全县光债务利息一年就要三千万元。湖南省湘潭县射埠镇、石潭镇、中路铺镇近两来年均递增57%，净增债务1865万元。债务象“滚雪球”一样越滚越大，财政危机象火一样自下往上继续蔓延。
3. 债务人主体多元。既有政府欠银行和其他金融机构、欠上级政府，也有欠群众（民间借贷）、个私老板，还有大量拖欠干部教师工资。既有内债，也有外债(世行贷款和外国政府借款)。湖北监利县县、乡、村*十亿元债务比例构成，分别为欠国家债务（包上级政府和国有银行）30%，全县欠发工资20%，民间借贷50%。仙桃市市级财政的内、外债比例是4：3。
4. 不良债务占绝对比重，债务人无法主张权利。无法主张权利的情况有两种，一是找不到责任人，继任的基层领导又不愿承担；而是基层政府赖着不还，债权人就算到法院去告，法院也受制于地方，不敢受理或执行。况且在中国诉讼的费用之高昂，足以令很多债务人望而却步
5. 债权刚性弱、债务刚性强。政府债权难以收回，减债难度很大。四川省乡村两级106亿元的债权，多为不良债务，其中所属企业、外单位欠款和农户欠“三提五统”资金达65亿元，收回难度相大，要么所属企业倒闭或无力偿还，要么农户以一些历史遗留问题为借口而故意拖欠不交。同时，历史积存下来的其他25亿元应收未收款收回难度更大。然而乡村债务的“债主”主要是国家银行和信用社；农村合作基金会和单位、个人，这些债务具有很强的刚性。照一些乡镇干部的说法，“赖帐”的可能性几乎没有：欠国家银行的钱一分不能少；欠合作基金会的钱是农民的血汗钱，不还不行；欠其他单位和个人的钱不还，乡镇政府机关就难以安宁。
6. 从地区分布看，主要分布在中西部和东部省份的贫困地区。
综合起来，基层债务的来源大体有以下几种：
1. 财政供养人员太多，冗员充斥，“编外人员”占用了大量支出。
先说在编人员，代中国的财政供养人员比例一直受到社会各界的广泛诟病。从纵向看，我国财政供养人员比例在汉代是1∶7948人，唐代是1∶3927人，明代是1∶2299人，清代是1∶911人，1949年是1∶294人（一说是1∶600人），而今天是1∶30人（一说是1∶28人），有个别地方甚至达到了空前的1∶9人（如陕西省黄龙县是9个农民供养1个干部）；从横向上看，1999年在中国这个比例是1∶30人，印度尼西亚是1∶98人，日本是1∶150人，法国是1∶164人，美国是1∶187人。(14)以山西省为例，到2002年底，全省财政供养人员已达136.6万人，与全省财政总人口之比为1：24（详细情况见附表一）。（15）
表一.分税制以来山西财政供养人员及占总人口比重变化情况表
民政部《乡镇论坛》载文称，机构改革还没有完成的乡镇，机构一般都在20个左右，机关人员都在百人以上。河南省新郑县1999年财政收入比上年增长153%，但仅新分配的大中专毕业生等新增人员的工资就支出180万元左右，新增人员吃完新增财政收入还不够。 来自安徽省的统计说：乡镇用于支付人员工资的债务为5.21亿元,在乡镇欠债总额中的比重为8.8%。如果加上因为人多而导致的管理费用的欠债，比重立即上升为13.7%。
全国目前吃财政饭的人有4000多万，养着400万辆左右公车，每年耗费都在3000亿元左右，超过了我们的国防费用。目前全国的职务消费已经占到全部财政支出的4成，挤占了其他费用，财力不堪重负。更为关键的是，为支付众多供养
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