人员的工资以及日常的行政管理费，政府财政不堪重负，很多地方尤其是农村社会的基层政府是典型的“吃饭型财政”，其中行政管理费及工资支出占到了当地财政收入的80%～90%，政府没有什么余钱去推动当地的经济发展和社会发展。让人担忧的是，供养队伍的庞大以及各种腐败现象的增多一方面导致了政府机构膨胀、职能转换困难、政府财政支出有增无减，另一方面进一步加剧了“官本位”现象，许多人对当官、做公务员趋之若鹜，是所谓“食之者众，生之者寡”，精简机构与人员难以真正落到实处。论者言之凿凿，让人对当代中国的财政供养人员比例以及由此带来的种种问题忧心不已。
再说编外人员，也叫“超编人员”。顾炎武在《日知录》中这样记载"一邑（县）之中，食利于官者，亡虑（大约）数行人（古军旅一行为25人），恃讼烦刑苛，则得以嚇射人钱。故一役而恒六七人共之。"吴思在他的《血酬定理》中曾经详细讨论了这个现象。明朝开国皇帝朱元璋发现，松江府有一批不务正业的人，专门依附衙门里的役吏皂隶，借官府之威害民。这些人自称小牢子、野牢子、直司、主文、小官、帮虎，仅松江一府就有1350名，苏州府还有1521名。四川巴县的正吏（典吏）不过15名，一等临时工（半正式工）“经书”常有200多人，二等临时工“清书”和“小书”是经书的徒弟，统称白书，数目与师傅相近。朱元璋说，这些人不知农民的艰辛，农忙时下乡生事。芒种正是栽种季节，他们拿着官府批文找到农民，从水车上把人锁下来，或者从农民手里夺下秧苗，锁人出田明朝初年松江一府二县，不过三个衙门，如此平均下来每个衙门就有六七百位白员。明朝一个县的正式官员不过四五位，再加上十几位吏，县级衙门的“经制”名额不过二十左右，此外还有约二百名额设衙役 ，而“帮闲在官”的人竟然超过这个数字的三倍。（16）
李昌平在他的《我向总理说实话》一书中记述，2000年，湖北监利县容城财政所的正式编制为30多人，实际工作人员140多人，编外人员是编内人员的三四倍。一个省级贫困县的财政所就有110多不在编册，却吃拿卡要的“白员”，全国有多少更不用说了。这些人的开支，数目惊人。（17）
基层政府中供养的财政人员首先要吃饭，而在获取财政分配方面他们往往有背景，有能耐，能够在财政亏空的情况下，照样予取予求。同时乡村教学的教师的工资却被拖欠克扣。据安徽省凤阳县财政局会计中心主任席文珍介绍，2003年凤阳县财政收入1.67亿元，吃财政饭的１．３万人，按人均5000元～8000元计算共需8000万元左右；再加上政策性转移支付、专项转移支付，去年实际支出２．８亿元。安徽省和县2002年全县财政供养人员12566人，全县县级负债1.5亿元。郴州市乡镇机关事业单位实际在职人员12708人，超员3201人，财政安排给乡镇人员包干经费人均5000元，实际人均超过1万元。这就意味着：仅乡镇机关事业单位“人头费”形成的预算内赤字就达786亿元。（18）
在这种情况下，一个自然的趋势就是借债和乱收费。这恰恰是中央政府明令禁止的，我称为“基层政府的非法生存”。如果基层政府财力充裕，他们就没有冒违法的风险去乱收费，借债的倾向；如果没有那么多冗员，基层政府也不会如此亏空。简言之，借债已成为基层政府（包括它巨量的人员）延续生存的方式。
我们可以算一笔帐，据测算，全国乡级每年至少需要3700亿才能维持合法的生存。（1）乡镇吃财政饭大约有1600万人，这需1600亿元左右。（2）约80万个行政村，460万个自然村，有村级干部、公共品维护员、军烈属、五保户约1500万人，这需600亿元左右。（3）乡镇债务约2000亿元，每年支付利息300亿元左右。（4）全国有近5万个乡镇，每个乡有15个部门，平均每个部门年运转3万元，这需200多亿元。（5）广大农村地区公共品安排每年至少需要1000亿元。这5笔总计需要3700亿元，如果按7折算（考虑地域的不平衡），大约需要农村支付2590亿元。而乡镇从农民身上合法征收400亿，从工商税收收入中分成的约250亿元，每年的资源补偿收入约100亿元。收支相差1840亿元。所有的支出都是刚性的。在这种情况下，乡镇只有非法“创收”才能维持生存。
2. 承担基层政府责任的公共支出。
包括基础设施，如农田水利、乡村公路、中小学校舍、“普六”、“普九”的教育工程及乡镇企业的建设、教师等公务人员的工资、福利、医疗补助。中央政府现在给农村的补贴每年在700亿左右，但其中60%多是平抑粮价的补贴，是通过粮食购销系统发放的。这样算来，基层政府从上级政府中每年获得的补贴实不足以履行其公共职能。
郴州市某县1998年各乡镇用于教育、城建、道路、水利等建设形成的负债高达3159.34万元，占全县乡镇财政赤字和负债额的78%。（19）
湖南省乡镇负担和补贴的人员46万人，益阳市赫山区仅教师就有万余名，而该区可用财力只有6000万元，全部用来支付教师工资都不够。郴州市乡镇机关在编人员有1.2万人,按现行的工资标准和必须的公务费来开支计算,仅乡镇机关事业单位人头经费形成的预算内赤字就达7000万元。河南省90%的乡镇拖欠干部职工工资，有的拖欠一年以上。湖南中部一乡镇2000年只发了3个月的基本工资。一位全国人大代表说：发不出教员工资的乡镇达到60%—70%。在湖南，至2002年年底，教育负债达到31.75亿元，其中农村中小学负债25.3亿元。这么大的一笔债务，主要欠的是当年“普九”的基建债。苏北一个县拖欠教师工资2500多万。为了老师们能在他们的节日里有一点安慰，该县拍卖了部分乡镇的小轿车。在这种窘况下，怎么还能奢求基层政府去修路、盖学校、义务教育呢？在广大的农村地区，农村公社时期的水渠，灌溉设施还是使用；许多乡村学校的教室都是危房，乃至露出天来；乡村的公路也是村民自己整修；义务教育更使以“教育费附加”的形式，实际上承担在农民自己头上，义务教育成了“自我教育”。种种现象的根源在于基层政府已经丧失了继续行使公共职能的
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