力膨胀上。以往多次以精简机构和人员为目标的乡镇机构改革不仅没有走出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈，反而产生了机构越精越大、人员越减越多的现象。这根本的原因在于忽视对权力膨胀的改革。从某种意义来说，权力膨胀是机构和人员膨胀的原因，机构和人员膨胀是权力膨胀的结果。乡镇政权的权力膨胀或权力扩张，是乡镇体制的核心症结所在。这种权力膨胀或权力扩张的直接后果就是导致农民个人权利的损害。一个十分突出的问题是，传统的制度安排强化了权力扩张，使公共权力的约束和农民权利的保障长期滞后于现实*生活的需要。
一是农民缺乏平等参与制定游戏规则的权利。对于我们这个农民人口占绝大多数的农民大国来说，基层政府直接与农民打交道，应该直接为农民服务。政府与农民的这种直接服务关系需要一定的规则来界定。在计划经济体制下，政府实行指令性的计划管理，政府与农民的关系是一种“命令一服从”的关系；在市场经济条件下，农民拥有市场经济中平等的主体地位，政府与农民的关系应该是一种“规则——遵守”的关系。这种“规则”应该是政府与农民共同制定的规则，这种“遵守”应该是政府与农民的共同“遵守”。但在现实生活中，一方面，政府仍然习惯于行政命令，对农民指手划脚，未能实现从“命令一服从”关系到“规则一遵守”关系的转换。另一方面，政府习惯于单方面制定规则而又不习惯去遵守约束自我的规则，这就使农民在关系到自身切身利益时，却缺乏制度化的参与制定游戏规则的管道和要求政府同样遵守规则的“强制性力量”。
二是农民缺乏正当的利益表达渠道。在市场经济中，各种市场主体都有自身的利益诉求。为数众多的中国农民在与权力和资本等强势集团的博弈中明显处于利益不保的劣势。在世界各地，农会和其他农民经济合作组织作为农民维护自身利益最重要的基本组织，广泛地存在于社会之中。我国拥有世界上人口最庞大的农民阶层，但却没有农会这样一个最基本的农民利益表达组织。这不能不说是制度设计上的重大缺陷。农民没有农会，不是农民不愿意组织农会，而是被人为的政策制度因素取消和限制了。众多事实已经表明，在分散的农民与有组织的政府和其他社会集团之间，存在着明显的力量不对称，强势的政府和其他社会集团常常对弱势的农民滥用权力，农民缺乏最基本的谈判地位和议价能力。党国英认为，“农会活动的目的主要是保障农民最基本的*经济权利，为农民得到平等的市场交换权利、公正的司法裁判待遇服务，并监督基层政府严格执行国家在农村的各项政策，使农民享有国家应该赋予农民的各项实际利益”。［12］农民利益表达渠道的不畅，必然放纵和造成社会不公，积压大量的社会矛盾。
三是农民缺乏利益受损后的司法救济。在共同的游戏规则中，利益受损的一方应该得到有效的司法救济。在现行的体制安排下，司法机关往往受制于基层政权的干预和掣肘，甚至沦为行政权力的一部分，助长了权力扩张。基层政府在压力型体制下，为完成目标管理责任制任务和彰显个人政绩，在发展经济的强势话语中“积极行政”，必不可免地要损害农民的权利。同时，为防止权利受害的农民“运用法律武器”到法院起诉，一些基层政权明确要求法院在农民负担、计划生育、社会治安综合治理等方面不予立案。这样一来，保障在“全社会实现公平和正义”的法院就对最需要司法救济的受害农民关紧了大门，由此造成了遍布全国各地的农民上访现象。世界上只有中国才有如此惊天动地的农民上访是法治不力和正义不张的直接产物。司法公正有赖于司法独立，“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。”［13］
四是农民缺乏必要的新闻舆论支持。在西方民主国家，新闻权被誉为除立法权、行政权和司法权之外的“第四权”，新闻记者享有“无冕之王”的美称。美国第三任总统杰斐逊说，在一个有政府而没有报纸和一个有报纸而没有政府的社会里，他将毫不犹豫地选择后者。希尔斯曼在《美国是如何治理的》一书中认为：“不管民主的定义是什么，没有新闻自由，民主本身就无法存在”。现代社会之所以需要新闻自由，是因为新闻舆论能广泛地体现民意和有效地监督政府。我国一些地方人为酿成的涉农恶性案件和安全事故等大都是新闻界曝光后才得到及时的处理。但新闻工作坚持“以正面宣传为主”的方针，使曝光的报道只占极少数，即便如此，一些地方对新闻舆论的监督也表现出极大的惶恐和反抗性，诸如“《人民日报》遭扣压”和新闻记者遭打击报复的事件时有发生。一切有权力的人都容易滥用权力。如果新闻不自由、不能监督权力，甚至新闻媒介沦落为权力的自导自演和自我称赞的舞台，那么，民众就只有在谎言和强权的夹击中忍受煎熬了。
三、农民的自由而全面发展：乡镇体制改革的目标取向
现行的乡镇体制，是在计划经济体制下强化权力的制度安排，这种体制的最大弊端在于限制和束缚了农民的自由而全面发展。改革开放以来进行的多轮乡镇机构改革之所以收效甚微，根本原因是没有抓住“促进农民自由而全面发展”这个关键。众所周知，乡镇政权直接面对农民，与农民的命运息息相关，乡镇体制改革决不能忽视农民的愿望和诉求。2003年温家宝总理在美国哈佛大学的演讲中认为中国改革开放20多年来取得的巨大成绩根本在于中国人民“基于自由的创造”。完全的个人自由和充分的个性发展，不仅是个人幸福所系，而且是国家繁荣和社会进步的主要因素。农民的自由而全面发展，离不开乡镇体制的重构。在托克维尔看来，“在各种自由中最难实现的乡镇自由，也最容易受到国家政权的侵犯。全靠自身维持的乡镇组织，绝对斗不过庞然大物的中央政府。为了进行有效地防御，乡镇组织必然全力发展自己，使乡镇自由为全国人民的思想和习惯所接受。因此，只要乡镇自由还未成为民情，它就易于被摧毁；但只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分”。［14］
新一轮乡镇体制改革，应该走出为民作主、忽视农民权利和自由发展的历史窠臼，应该在理念上坚持以人为本，尊重和保障人权，促进每个农民自由而全面的发展。为此，我们认为要撤销乡镇政府、实行乡镇

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] 下一页