部、区党部和区分部，分别与省、县、区、乡等行政系统相对应，形成了历史上从未有过的“双重衙门体制”，这是中国有史以来*控制体制由政府单轨制向党政双轨制的重大转变。［18］对国民党这种以党治国、党政不分的体制，中国*党一贯是坚决反对的。早在1941年邓小平就认为“以党治国的国民党遗毒，是麻痹党、破坏党，使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。”［19］但由于中国*党是在苏俄高度集权的建党原则的直接指导下建立起来的，1949年成为执掌全国政权的执政党后，沿袭了以党治国的作法，将党权下沉到村一级，使党政不分的现象更加突出。对此，邓小平是有清醒认识的。1980年8月18日，已经成为第二代中央领导集体核心的邓小平在中央*局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，提出要“着手解决党政不分，以党代政的问题”。［20］之后，邓小平还作了多次讲话，党的十三大*报告历史性地把党政分开作为*体制改革的首要任务提到了全党面前。但由于种种原因，党政分开的改革遇阻而止。几年前，我们与党国英先生探讨了村党支部委员会和村民委员会的关系，他主张“两委合一”，［21］我们则感到“两委合一不利于民主*的发展”。［22］其实，问题的关键恐怕还不只是两委合不合一的问题，而是党组织权力化、行政化的问题。党的十二大*报告指出，“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织”。而现在的乡镇党委和村党支部，实质上是同级组织中的“领导核心”，拥有事实上的“最高权力”。有鉴于此，我们主张：第一，党政分开的改革要从中央转移到基层，先从基层试点和突破。这有利于确保政局的稳定和改革的成功。中国*党是执政党，执政党的地位要通过执掌国家政权来体现，这是毫无疑问的，但执政党执掌中央政权与执政党基层组织的权力化、行政化是两码事，是可以分离的。第二，乡镇和村级党组织应该率先实行党政分开，使基层党组织向非权力化、非行政化转型。这决不是某些人误解的放弃“党的领导”。“党的领导”首先表现在执政党对全国政权即中央政权的领导；其次表现在党将自己的主张和人民的愿望通过法定程序上升为国家意志成为法律，各级组织和个人遵守法律就是接受和服从了党的领导；再次表现在执政党基层组织与乡镇自治组织和公民个人一样有共同遵守法律的义务和责任。所以，执政党党员可以依法担任乡镇长，各民主党派和非党人士同样可以依法担任乡镇长。第三，从长远看，基层党组织的干部编制和各项经费应该从国家公务员序列和国家财政预算中剥离出来，使基层党组织真正从一个权力和行政组织向“先锋队”组织的回归。
四是放手组建农会。改革开放以来，市场化取向的改革自然培育和形成了多元化的利益主体，不同利益主体之间的利益实现程序在很大程度上依赖于自身的组织化程度。只有制度化了的利益集团才能在市场经济的博弈中起到维护本集团利益的特殊作用。上个世纪90年代以来，农民逐渐演变为改革成本的主要承担者和利益受损阶层，而没有制度化的利益表达组织是农民利益严重受损的根本原因。农民要具备表达自身利益诉求的渠道和能力，就必须从高度分散的状态中组织起来，成立农会和其他农民经济合作组织。世界各国大都有农会组织，建国前农会与工会一样是中国*党动员民众革命的重要渠道。建国后，工会仍然存在，农会却被人为地取消了，致使世界上农民人口最多的中国却没有一个维护农民利益的农会组织。这种极不正常的现象，并不是经济社会发展的自然选择，也不是农民的自身意愿，而是计划经济条件下公共权力扩张的必然结果。在加入wto后的今天，对于农会组织，不是要不要成立的问题，而是如何重建的问题。第一，农会不是权力组织。农会是农民表达利益诉求的非政府组织而不是权力组织。理解这一点非常重要。在革命战争年代，“一切权力归农会”的倾向使农会成为取代基层政权的权力组织，这就扭曲了农会的性质，成为建国后农会被取消的重要原因。第二，成立农会既符合农民的利益，也符合执政党和国家的根本利益。农会作为农民利益的表达组织，能够通过制度化的渠道与政府和其他社会强势集团平等“议价”，在合作与妥协中平衡各方面的利益，能有效化解矛盾冲突，有利于社会的长治久安。台湾学者在总结台湾农业和乡村发展的成功经验时指出，台湾政府与农民之间有明确的责任划分，在台湾，农会经收三分之一的生产稻谷，分配五分之四农民使用的肥料。农会办理农业推广计划。台湾政府的责任减轻至仅限于政策制定和辅导监督，而将实际执行之责任交付农会。［23］第三，放手组建农会，可先进行试点。组建农会可能比撤并乡镇的更有价值，因为组建农会更有利于农民维权和自治。
新一轮的乡镇体制改革必须有新的理念和举措。必须充分认识到，我国是一个中央集权的单一制国家，乡镇体制改革的成败和农民自由发展的程度，实质上取决于国家宏观制度的设计和创新。从国家宏观制度层面上来说，一要统筹城乡发展，尽快改变城乡二元结构，二要普遍实行免费式义务教育，建立健全包括农民在内的社会保障制度，三要实现司法独立，保障新闻自由，四要实行对农业的扶持和对农民的直接补贴。当前，进行乡镇体制根本性变革的时机已经成熟，这是因为我国实现了从计划经济向市场经济的转变，从传统人治向现代法治的转变，从单纯追求经济增长向*经济社会协调发展转变，从忽视人的权利向以人为本、尊重和保障人权、促进人的自由而全面发展转变。

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