在地方财政特别是乡级财政缺乏主体税种从而产生自身无法消除的财政缺口，并且又不能指望中央或上级财政转移支付来弥补这种财政缺口的情况下，为了保证乡级政府的正常运行，以税外收费为主要特征的财政自筹制度就演变成一种非正式的制度安排。这种制度安排以向农民额外索取为本质，成为日后严重的农村、农民问题的制度肿瘤。
二、乡级财政长期存在的主要弊端
（一）吃饭财政
我国乡级财政供养人员数量相当庞大，已达870.9万人①「宫希魁：《中国“三农”问题大*》，《财经问题研究》2003年第2期。」，按2001年全国共有40161个乡镇计算②「国家统计局编：《中国统计年鉴（2002）》，中国统计出版社，2002年，第381页。」，平均每个乡镇拥有财政供养人员200多人。这样，就出现了财力匮乏的乡级财政以占全国7%左右的财政收入，供养占全国财政供养人员总数的20%③「当年国家财政收入为16386.04亿元（《中国统计年鉴2002》，第266页），乡镇级财政收入为1132.92亿元（《中国财政年鉴2002》，第83页），比例约为7%；乡级财政供养人员为870.9万人，全国财政供养人员为4500多万人，比例约为20%.」。其结果，乡级财政收入的大多数被财政供养人员“吃”掉了。在1998年乡级财政总支出中，乡级财政供养人员经费占67.83%④「钟晓敏：《地方财政学》，中国人民大学出版社，2001年，第143～144页。」。
（二）加重农民负担
实际上，从农村人民公社时期起，就存在农民负担问题，只不过那时被隐性化了。而重建乡级财政之后，形式上是用自筹制度代替了对于“经济剩余”的直接支配，实质上不过是把对于农民生产剩余的索取从初分配移到了再分配，从而使得农民的负担问题显性化。
通过表1的数据可以看出，从1996年到2000年乡镇自筹资金占乡镇财政总收入的比例都在30%以上，基本上是逐年增加，2000年更是占到了当年乡镇财政总收入的39.29%.自筹资金的迅速增长，实际上是乡镇财政在有限的财政资源基础上将负担转嫁给辖区内的农民，这样一来，农民成为乡镇财政支出的分担者，因此，自筹资金规模的不断扩大是以牺牲农民利益和加重农民负担为代价的。
1996年，国家大幅提高定购粮价，农民的收入提高了9%.这以后，农民收入状况就不容乐观了，1997～2000年，其增长率持续下滑，分别是4.6%、4.3%、3.8%、2.1%.2001年有所回升，也仅达到4.2%⑤「陈锡文：《农民致富的脚步为何越走越慢》，《体制改革》2002年第12期。」；与农民收入增速极低相对应的是，农民负担尤其是税外负担居高不下。
由表2可知，在农民所承受的负担中，农业税以外的非税部分占了大头，虽然这些年来有所下降，但是2000年仍然高达62.8%.由此看出，财政自筹制度的存在，使乡级财政收入在很大程度上依靠自筹资金的筹措，这种主要在税收范围以外寻找政府收入的制度安排，直接造成了农民非税负担的增加。当初在自筹制度设计时，虽然对自筹收入范围、内容和对象，以及对自筹收入的支出做了明确规定，但没有形成有效的监督和严格的管理，以至于发展至今，当自筹支出范围和数额扩大时，自筹收入的范围和数额也因此而相应地扩大，最终演变成乡级财政的乱收费、乱摊派、乱集资。可以说，财政自筹制度的存在，为乡级财政“合法”地随意榨取农民、加重农民负担，提供了制度基础，也就使乡级财政异变为“收费财政”。
（三）负债累累
乡级财政加重农民负担之后仍然不能满足其财政支出的扩张，乡级财政的扩张本性还表现为毫无理性的政府债务。目前，据保守估计，全国乡镇政府欠债不低于2200亿元①「张守祥：《农村义务教育投入问题透析》，《现代教育管理》2002年第3期。」。据对全国81个农民负担监测县的调查，2000年，乡均债务额达1098.6万元②刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，《经济社会体制比较》2000年第2期。全国负债乡镇占乡镇总数的84%.安徽省负债乡镇占全省乡镇总数的90%以上。山东省2000年乡镇级负债占当年乡镇财政收入的比重，全省为82.2%，最高的枣庄市达180.9%③「牛竹梅：《乡村债务现状、负面影响及消减对策》，《山东经济》2002年第1期。 安徽青阳县辖19个乡镇（目前缩减为15个乡镇），178个行政村，乡村两级债务总计29792万元，其中乡级债务22006万元，村级债务7786万元，乡级债务平均1158.21万元（按17个乡镇计算），村级债务平均43.74万元④「贾康、赵全厚：《减负之后：农村税费改革有待解决的问题及对策探讨》，《财政研究》2002年第1期。」。一些乡镇负债额数倍于其全年财政收入，如：涡阳县新兴镇2000年财政收入428万元，而其负债额高达1274万元，相当于镇财政收入的3倍；蒙城县三义镇2000年财政收入512万元，而其账面负债额高达2200万元，相当于该镇财政收入的4.3倍⑤「刘健、凌云、宋德良：《乡镇财政困难的成因及对策》，《安徽财政研究》2001年第7期。
据对四川部分地区共计100个乡镇负债状况的调查，可以发现乡镇负债的两大特点：一是负债涉及面宽。从抽样的100个乡镇看，负有各种债务的乡镇占82%，有不少县（市、区）乡镇负债面甚至达到了100%.有的地方由于乡镇负债造成村一级也不同程度地产生负债。二是负债额较大。
100个乡镇中，负债在100万元以上的46个，占负债乡镇总数的46%.其中，负债最高的松涛镇达到1210万元，按农业人口计算，人均负债219.5元。丹棱县12个乡镇负债总额2060.59万元，平均每个乡镇负债103.03万元。合江县被调查的15个乡镇都负债，其中，负债额最少的180万元，最多的700多万元⑥「杨天宗、李俊：《“空壳”乡镇———对四川100个乡镇负债状况的调查》，《乡镇企业、民营经济》2000年第2期。」。四川广元市的

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