负债现象也很严重，以经济状况最好的市中区为例，据不完全统计，到1999年，全区乡镇负债达5567万元（不包括农村合作基金会的2839万元），乡镇平均负债371万元，当年乡镇负债额比全区财政收入5304万元还多200余万元；属国定贫困县的朝天区，据统计，到2001年末，全区政府债务余额达1.66亿元（经过审计部门的专门审核），其中，乡级债务为6910万元，村级债务为1450万元，全区政府债务余额相当于全区财政年收入（2001年的财政收入为1932万元）的8.6倍⑦「朱明熙：《农村税费改革的三个主要问题》，《四川财政》2002年第10期。」。
湖北省乡级负债面在95%以上，村级负债面也在90%以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。地处大别山区的湖北省黄冈市乡镇级债务达31095万元，乡均248万元①「周一萍：《关于农村税费改革中债务问题的思考》，http：//www.ccrs.org.cn.」。襄阳县直接的财政债务为28925万元，占2000年全县实际可支配财政收入的140.3%；2001年是债务的还款高峰期，到期金额为15840万元；全县17个镇都负债，镇级平均负债2411万元②「韩俊、谢扬：《中国县乡公共财政现状：问题与影响》，http：//www.ccrs.org.cn.」。
目前，乡镇债务有几大特点：第一，债务规模庞大，通常乡镇的债务都是本级财政收入的若干倍；第二，债务构成复杂，从乡镇债务的支出用途看，其构成主要包括两个方面：发展中的债务和消费型债务。前者主要是乡镇兴建公共设施，发展教育以及当时发展乡镇企业的遗留债务等，这种债务是具备超前发展条件的乡镇为了适应超前发展而有意在预算外融资，即以负债方式解决基础设施等项目投入所造成。相应地，这种债务可由发展的效益来抵偿；后者则是因行政支出膨胀，财政缺口拉大，乡镇为了持续运转举债导致的债务，包括机关运转而形成的各类欠账和工资欠账等，这类债务几乎没有偿还的可能；第三，债务利息高，在这些乡镇债务中除了部分按国家规定的金融利率借款外，还有大量的集资借款、向其他单位的借款等，这些借贷利率一般都远高于一般的市场贷款利率；第四，债务累积时间长，且呈逐年上升趋势，很多都成了“五十年债务”、“百年债务”。
（四）体制弊端
我国乡级财政运行过程中暴露出的各种问题，无论是“吃饭财政”、加重农民负担还是沉重的债务包袱，其实都是乡级财政体制弊端的外在反应。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，满足地方公共需求的能力很弱；我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀，表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，即乡级财政存在一种内在扩张本性。
乡镇的这种利益扩张更多的是一种负面效应，即乡镇政府行为常常以是否能带来经济利益或财政收益为目标，过度地参与和干预市场和经济活动，造成政企不分、政经不分。乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性：在横向关系上，乡镇政府管了不该管的事，将行政、*职能和经济职能、社会职能混为一谈；在与乡村关系上，乡镇习惯于简单、粗暴地干涉村民自治，将村民自治组织依然视为自己的下属机构；在乡镇与“国家”关系上，与“国家”争夺资源，侵害了“国家”的利益③「吴理财：《农村税费改革与“乡政”角色转换》，《社会》2001年第6期。
乡镇政府掌握了独立的财权，就可以自主地增设一些机构，自聘工作人员或“帮办”。乡镇一级不仅“五大班子”俱全，而且实现了党政机构的科层化设置。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均为158人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编④「沈延生：《中国乡治的回顾与展望》，《战略与管理》2003年第1期。」。现在一个中等乡镇的工作人员就超过了20世纪50年代一个普通县的编制人数，“吃饭财政”由此形成。
如果假设乡域内的农民的供养能力是无限的，那么，“吃饭财政”与加重农民负担无关。相反，我国乡域内的农民的供养能力是极其有限的。在广大农民的“经济剩余”通过价格“剪刀差”方式托起了新中国初期的工业化之后，农村和农民就长期处于资本的“贫血”状态，维持温饱和生存已属不易，应当说，在其上承载建国初期的派出机构式的“乡公所”乃是极限。可悲之处在于，不但不断膨胀的乡镇机构和财政供养人员早就超过了乡域内的农民的供养能力，而使农民负担不断加重，而且辖区内的农民提供了乡镇政府的主要收入却享受不到应有的公共服务，而只是供养了一群“吃饭”的官员，这种负担对于农民来说就只是一种额外负担。
乡镇债务固然是由不同的原因而形成的，比如政策因素，发展过程中的原因，管理上的缺陷等等，但究其根本原因却是乡级财政体制自身的扩张冲动。一方面，现阶段我国巨额乡镇债务的很大部分，不是农村市场的经济主体农民或各种经济组织在正常生产经营过程中形成的正常债权、债务关系，而是政府超越其职能权限，代替农民或集体经济组织决策、创政绩、达标等行为形成的非生产经营债务。乡镇政府之所以有直接参与和领导经济的动力，主要是因为来自财政包干体制改革赋予的利益，即在与上级政府就财政包干数额的讨价还价中，获得了较大空间的财政创收自主权，以及在财政上缴任务完成之后，获得的扩大自主支配财政收入的政策空间①「张军：《乡镇财政制度缺陷与农民负担》，《中国农村观察》2002年第4期。」。另一方面，乡级财政所具有的“吃饭财政”的特性，直接导致了乡镇行政管理费用居高不下，财政支出刚性增长，从而形成为弥补财政缺口而产生的消费型债务。
我国预算制度普遍缺乏刚性，乃是我国财政体制的根本性缺陷，也是我国市场经济体制的基础性缺陷。缺乏刚性的预算制度，正是我国政府行为随意性弊端之渊薮。预算制度缺乏刚性犹如“和面”，收入是面，财政供养人员是水，水多加面，面多加水，直到无面可和。对于社会整体而言，这种缺乏刚性的预算制度的总体表现是，预算外收入和非预算收入以及在支出上随

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