个层级，精简干部总是有限的，即使是最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的，而这种刚性的乡级财政支出，在农业乡镇往往是其财政收入所根本不能承受的。
因此，以农业税为主体财源的农业乡镇的财政收入缺乏弹性，无法与其大大超过财政收入的刚性的财政支出相适应，这就决定乡级财政在本质上就是危机财政。一方面，财政收入缺乏弹性，这使大于收入的支出得不到弥补而出现巨大财政缺口，从而表现为财政危机；另一方面，弥补支出的巨大压力在预算内被财政收入缺乏弹性所屏蔽，只得指向预算外，从而形成强烈的非预算收入扩张冲动。取消自筹制度，可以改变乡级财政危机的形式，但不可能由此消灭这个危机的本性。换言之，税费改革只是除掉了自筹制度这个乡级财政非预算收入扩张的工具，并未消除这种非预算收入扩张的动因。可以看出，被非预算收入扩张冲动所煎熬的乡镇负责人可以被税费改革的*纪律压制住一时，暂时不起用针对农民的收费手段。但是，乡级财政非预算收入扩张的内在要求一定要顽强地寻求表现形式，当直接借助行政力量收费和摊派不便时，可能变卖财产，都不行的话，利用政府信誉举债就成为唯一选择，目前恶性膨胀的乡镇债务就是这种新的形式。
农村税费改革提供了令乡级财政危机暴露的机制。实质上，乡级财政危机在税费改革以前就已经存在，但是，自筹制度将其掩盖起来了。本来，经济发展水平决定财政能力。对于经济发达和较发达的乡镇来说，不需要或者不依靠向农民额外索取的自筹制度来维持其本来良好的财政状况，因而只有对于他们来说，税费改革减轻农民负担的同时并不导致其财政状况变坏。但是，对于我国目前占多数的经济欠发达的农业乡镇来说，税费改革前尽管已经有巨额债务，乡级财政之所以大体上还能连续运转，是因为自筹制度把乡级财政的危机转嫁给广大农民。税费改革取消自筹制度，就在减轻农民负担的同时把财政危机“还给”乡级财政。
地方政府为什么存在？按照公共财政理论，地方政府存在的义理性基础是提供地方性公共物品。但是，我国乡级财政体制存在的严重问题说明，它缺乏这种义理基础。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，这表明，它满足地方公共需求的能力很弱。我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，这种特性使它在很大程度上单纯消耗财政收入而不提供公共服务，因而，它对于提供财政收入来源的农民来说，是一种额外负担。
乡级财政的存在并不能够有效地为农村居民的社会公共需要提供服务，却反过来成为消耗农民收入，加重农民负担的“体制包袱”。因此，消除乡级财政危机的根本出路，既不是精简干部，也不是开辟财源，而是撤销乡级财政，并且从根本上改变乡级政府的组织和运行方式。
五、彻底改革我国乡级财政体制的对策建议
我国乡级财政体制改革的基本思路可以概括为：撤销乡级财政，实行乡镇分治、村级充分自治和乡级有限自治。具体说来，主要包括如下要点：
1.取消乡级财政，对于乡级行政管理模式进行制度创新：
（1）将乡级政府改变为县级政府的派出机构，即改设为乡公所或办事处，不具有独立的财权和事权，只负责完成县级政府委托的基层农村的公共管理事务；（2）乡公所或办事处不实行首长制，只设“督政”“督学”两大员，其他如司法、农（林）政、水政、土地行政、治安等，由县级相应部门派出；（3）取消乡级财政后，原乡政府的工作人员全部裁减，原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一规划、统一安排，所需经费由县财政预算列支；（4）取消乡级财政后，农村的所有政府收入统一体现到县财政，派员和派出机构的一切费用以及公共品的支出也由县财政提供，由此形成的县级财政预算缺口，由中央和省级等各级转移支付解决；对于经济不发达地区和贫困地区，为解决农村义务教育而存在的巨大预算缺口，也可考虑允许由省级财政发行教育公债来弥补；（5）政府对于乡域，只负责提供地方公共物品———*稳定、司法、治安、义务教育、公共卫生、基础设施；（6）地方公共物品统一由县政府规划并由县政府各部门具体提供，比如各乡道路，由县交通局统一规划并组织修建；（7）负责提供地方公共物品具体事务的是县政府各部门及其派出机构，“督政”和“督学”只负责从*和政策上指导、监督以及收集和传递*信息。
2.镇乡脱钩，乡镇分治，即对于乡和以农业为主的镇，撤销财政和实体政府；对于以第二、第三产业为主的工商业镇，则建立财政和实体政府，以发挥其城市管理功能，但不能辖乡。
在我国，乡与镇的社会经济职能是不同的。乡是以农业为主，而镇则分成两大类：一类是以农业和为农村服务为主要特征的镇，这类镇数量多，规模小，分散地域广，基本上仍属农村经济社会体系；另一类是以发展第二、第三产业为主要特征的镇，其财政收入来源主要依靠第二、第三产业，这些主要是县城和少数规模较大的区域经济中心，他们正逐步向小城市发展，基本上已属于城市经济社会体系。
对于乡及以农业为主的镇，应当实行“撤镇并乡”，即除少数中心镇须设立镇并设立一级政府以外，其余乡镇均改为乡，设乡公所，作为县在乡镇一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务①「徐勇：《变乡级政府为派出机构》，《决策咨询》2003年第5期。」。对于以发展第二、第三产业为主要特征的镇，镇一级政府当然有其存在的必要，因为与小城镇建设和工商业发展相关的公共事务较多，需要有一级具有一定主动性并可以灵活运作的政府来提供公共服务。并且，其收入和支出可以达到良性循环：一方面财政收入主要来自工商业，工商业的进一步发展又为镇财政提供增长来源；另一方面，充足的收入来源使镇政府可以提供足够的公共物品，为当地工商业的发展提供配套的城市基础设施。
3.政府行政弱化或退出的领域，以乡村自治填补之，即实行村级充分自治和乡级有限自治：取消乡级财政以后，政府行政弱化或退出的区域会出现治理真空，对此应当用乡村自治来填补，构筑以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村自治模

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