意突破预算，直接导致政府行政开支膨胀、官民比例趋高和压缩社会资本积累。对于农村，特别是对于农业乡镇来说，这种缺乏刚性的预算制度表现为财政自筹制度，由于财政自筹制度主要指向生产率和收入水平最低的农民，其后果必然是农民的贫穷和农村发展的停滞。
乡级财政的扩张本性要求乡镇自筹资金不断增加，这种需求借助于财政自筹制度这个制度工具而实现，成为随意对农民税外收费。这样，乡级财政就可以明火执仗地向农民伸手，随意将负担转嫁给农民，最终演化为消耗农民收入、加重农民负担的“体制包袱”。
三、农村税费改革后乡级财政的窘境
（一）乡级财政危机凸现
目前，全国乡级财政供养人员870.9万人，按人均一年1万元的经费估算，乡级财政每年光是负担这些人员的经费就达870多亿元，而农业税充其量有500亿元，其间的差额以前主要靠自筹收入来填补。农村税费改革取消了这种自筹收入，乡镇特别是农业乡镇主要依靠农业税形成财政收入时，乡级财政的体制弊端立刻就现了原形，乡级财政顿时陷入危机之中。
乡级财政危机的基本特征是巨额财政缺口使乡级财政难以为继。例如，全国最早开始税费改革试点的太和县，全县31个乡镇的78%的财政收入都来自于农业税，税改后的2000年，农业税及附加总共只有0.87亿元，尽管中央每年要给太和县下拨3000多万元作为农村税费改革的补助，但财政缺口依然高达6000多万元，占到了当年财政收入的51.3%；全县31个乡镇的财政供养人员为27151人，每年的工资性支出高达9955万元，而2001年太和县乡镇的财政收入只有9103万元，仅工资支出一项，就使乡级财政出现了800多万元的缺口②「张凯华：《六省“三农”问题报告———冗员篇》，中央电视台《经济半小时》栏目http：//www.cctv.com.cn，2003年4月23日。」。
（二）乡级财政支出规模的压缩存在限度
税费改革后，尽管农业型乡镇的巨大财政缺口产生了缩减财政支出规模的压力，但是，乡级财政支出总体上依然呈现出稳步增长、支出结构基本保持不变的格局。实际上，伴随农村税费改革进行的乡镇机构改革、缩减支出等措施效果并不明显③「陈永正等：《农村税费改革后乡级财政的深层次问题———以成都市属县（区、市）若干乡镇为例》，《财经科学》2004年第2期。」。从表面上看，要压缩已经达到一定标准的支出规模，会触动各方面的既得利益，具有相当大的难度，很难希望依靠压缩财政支出使乡级财政走出困境。从本质上看，乡级政府机构及其人员的维持成本有其最低限度，或者说，最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的。固然可以压缩冗员，但是，维持现行乡级政府框架的必要人员却无法压缩。因此，问题的实质不在于乡镇是否压缩机构和人员，而在于现行乡级政府框架本身是否必要。换言之，问题的实质在于，现行乡级政府框架及其必要人员是否与以农业乡镇为主体的乡域的供养能力相适应？显然，农村税费改革后，广大农业乡镇的财政收入主要由农业税构成这一事实，就决定了乡域的供养能力的大小。一方面，维持现行乡级政府框架的必要人员是精简人员的底线；另一方面，单靠农业税连供养这些必要人员“吃饭”都不够。因此，现行乡级政府框架决定了压缩乡级财政支出的限度，而乡域的供养能力则决定了真正应当压缩的是乡级政府本身。
（三）再度收费陷入“黄宗羲定律”怪圈
农村税费改革后，在不断增大的财政缺口和不断加重的乡镇债务的双重压迫下，作为乡级财政危机的另一种表现，一些乡镇又走上了收费的回头路。
据调查，近年来，江苏一些地区减下来的农民负担又出现了反弹，有的地方擅自增加收费项目，有的收费极不规范，有的仍在搞达标升级活动，涉农收费严重超标，农民反映十分强烈。例如，2002年，江苏灌云县东王集乡不少农户就缴了160多元的捐助办学费，该县沂北乡乡镇安排的税费当年也比上年加了几项，一是204国道拓宽每人8元，二是还陈欠款每人20元，三是新春河工程每人8元，四是植树造林款每劳力20元①「葛如江、汤涧：《苏皖税费改革后农民负担反弹现象*》，《新华网》安徽频道，2003年2月14日。
农村税费改革后再度收费现象的出现明显违背了税费改革减轻农民负担的初衷，暴露出“黄宗羲定律”这种并税改革怪圈的阴影，即农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。对此，国家明令禁止是一回事，乡级财政危机要寻求出路又是一回事。税费改革后出现收费反弹，正好说明乡级财政体制存在深层次弊端，需要彻底改革乡级财政体制。如果不从根本上触动乡级财政体制，税费改革后出现的乡级财政困境，就使乡级政府为维持自身运转而必然面临一种两难选择：要么崩溃，要么再收费。
四、乡级财政在本质上就是危机财政
事实上，以农业税为主体财源的农业乡镇仅仅凭农业税远远不能维持自身的财政支出，在此条件下，农业乡镇的财政收入缺乏弹性（也可以叫做“经济弹性”缺乏）就构成乡级财政危机的内在必然性。
但是，税费改革前，乡级财政利用自筹制度提供的“制度弹性”替代“经济弹性”，就使乡级财政危机在形式上转换为对于农民的超经济索取。而税费改革取消自筹制度的结果又恢复了农业乡镇的“经济弹性”的刚性面目，迫使这些乡镇不得不主要依赖农业税来对付自身远远对付不了的财政支出，由此，乡级财政危机彻底外显化。可见，对于那些以农业税为主体财源的农业乡镇来说，税费改革终结自筹制度也就终结了乡级财政的独立地位。
税费改革前，乡级财政是“量出为入”，农业税收不足，则自筹收入填平补齐。税费改革取消自筹制度后，在以农业税为主体财源的农业乡镇乡级，财政似乎又变为“量入为出”，而能否真正做到“量入为出”，关系到能否打破“黄宗羲定律”而避免回到“量出为入”。但是，不能以为税费改革取消自筹制度后，再精简几个干部就可以打破“黄宗羲定律”。只要存在乡级政府这

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