论文关键词 ：农业基础设施建设 地方政府 现实特征
论文摘要：农业基础设施建设是推动“三农”发展 的主要动力之一，地方政府应在农业基础设施建设中发挥投资、决策、管理监督等重要的职能和作用。为此，在对政府在农业基础设施建设中的职能进行规范分析的前提下，深刻剖析了其职能的现实特征，为政府切实履行其职能提供了理论依据和现实依据。
0 引言
长期以来，我国各级政府都十分重视农业基础设施的建设和发展，各种投入政策与建设措施的出台和使用，使农业基础设施得到了一定的发展。但在社会转型和社会经济高速发展的背景下，农业基础设施建设仍明显滞后于城镇基础设施的建设和发展，远不能满足农业发展、农民增收及全面建设小康社会的需要。其主要原因之一是地方政府在农业基础设施建设中的职能还存在不同程度的缺失和错位。
1 农业基础设施建设基本现状及存在的问题
农业基础设施是指那些为农民生产与生活服务的以及使用期限较长的设施，大致可分为 3类：一是生产服务设施，如水利设施、农业科研和技术推广服务机构等；二是生活服务设施，如医疗和文化设施等；三是生产生活服务设施，如教育、道路和通信设施等。从农业基础设施建设的当前状况来看，在大多数农村地区，农民不能饮用到干净的自来水，且道路条件十分恶劣，教育设施落后，农 田基础设施、农村能源电力建设及农村通信设施等严重不足。存在的主要问题有：投资主体缺失导致的投资不足；决策机制不合理导致的供给结构失衡；管理体制落后导致的供给效率低下等。
2 职能的规范分析
2．1 农业基础设施建设中地方政府的投资主体职能
农业基础设施是一种公共物品，决定了政府应该是农业基础设施建设的投资主体。loCaLhost充足的资金保证是农业基础设施建设和运行的首要条件，我国国情及农村的特殊情况决定了单靠社会力量和农民自身难以解决农业基础设施建设的资金问题，政府必须加大对农业基础设施建设的财政支持力度，政府 的财政支持是农业基础设施建设和运行的物质基础与根本保证，政府必须履行其投资主体职能。
2.2 农业基础设施建设中地方政府的规划决策职能
在农业基础设施建设中，涉及供给部门、资金渠道和支持政策比较多，但从总体上缺乏系统性和整体协调性。资金投入分散现象严重，政策之间相互制约现象也时有发生，在很大程度上影响了农业基础设施建设的有效性。因此，需要政府系统设计农村公共财政政策，整合和优化农村公共财政资源配置，统一领导、统一规划、配套推进和协调发展。农业基础设施涉及农业生产和生活多个方面，在财政力量有限的情况下，政府应结合农民的实际需求和建设社 会主义新农村的目标要求来制定规划，对农业基础设施建设的内容和顺序做出科学合理的决策。
2．3 农业基础设施建设中地方政府的产权保护职能
由于农村经济的发展和城镇化进程的加快，对农业基础设施的需求量也越来越大，在政府财力有限的情况下，势必形成投资主体的多元化。为了保护不同投资主体的利益，提高农业基础设施的使用效率，政府应加强对农业基础设施的产权界定与保护。对于私人投资主体投资建设的农业基础设施，政府更要对其进行明晰的产权界定。明确划分产权归属，使供给主体可以按照市场经济规则收取相应的使用费，用来补偿生产过程的成本，获取占有该财产时的效益。这样能够激励私人投资主体根据农民的需要，投资建设更多的基础设施，为农村居民的生产和生活提供有利的硬件条件。
2．4 农业基础设施建设中地方政府的政策引导职能
农业基础设施建设需要大量资金，靠政府单方财政不足以满足广大农民的需求，政府应当积极引导市场和社会力量进入农业基础设施建设领域，借助社会非营利性组织吸纳社会资金，进行农业基础设施投资建设，提高农业基础设施的供给效率。政府通过恰当的政策引导和鼓励，不仅会使广大社会成员为当前的农业基础设施建设提供补充资金，而且也为农村公共事业的长久发展找到 了辅助的动力源泉。政府还应当协调好农业基础设施投资合作者各方及其与使用者之间的关系，避免各种利益纠纷，以促进农村社会经济的良性发展。
2．5 农业基础设施建设中地方政府的管理监督职能
多元化的供给主体与供给模式会使农业基础设施的建设和使用存在更 多的复杂情况。在不断加快的市场化进程中，由于信息的不对称，对农业基础设施的供给主体和使用过程缺乏应有的监督，会降低农业基础设施的使用效率，激化供需矛盾。在农业基础设施建设中，政府不仅要发挥投资主体职能，而且要切实履行管理监督职能。政府应借助国家权力，利用不同的方式和手段，通过不同的途径，建立全方位、多层次的监督体系，加强对农业基础设施供给过程和使用过程的有效监督，以提高农业基础设施的供给效率和使用效率。
3 地方政府职能的现实特征
农村税费改革之后，地方政府作为农业基础设施投资建设主体和管理主体的地位更加突出，尤其是对一些地方性农业基础设施建设更具有义不容辞的责任，以满足本地农村居 民生产生活需要。地方政府在农业基础设施建设职能发挥现实特征表明，地方政府职能的缺失或不到位已成为制约农业基础设施建设发展的重要原因。
3．1 对农业基础设施建设投入不足。政府投资主体职能缺位和错位并存
当前，在国家财力有限的情况下，政府投入农业基础设施建设的资金长期处于低水平。尽管国家财政用于农村基本建设的资金呈逐渐增加的趋势，但财政支农资金和农村基本建设资金在财政支出中所占的比重一直很低。以山东临沂市为例，2006年临沂市全年财政支出为991 680万元，用于农业支出为5 8 367万元，仅占财政支出总额的5．89％，这些资金主要用于对“三农”的各种补贴，用于农业基础设施建设资金比例较低。全年规模以上固定资产投资完成530．2亿元，其中农村固定资产投资 1 12．4亿元，仅占投资总额的 21．2％。由于地方各

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