(二)财政责任的重构
社会保障是用经济手段解决社会问题的制度安排，是促进公平的收入调节机制，它离不开相应的财力支撑。因此，财政责任是政府在统筹城乡社会保障中担负着的不可推卸的责任。
社会保障的财政责任主要是指财政给付制度方面。目前我国政府已经正式承担起统筹城乡社会保障的财政给付责任，具体表现在以下方面：

1 社会保障运行管理的费用。管理城乡社保实务的社保经办机构虽然被列为事业单位，但是其运行管理费用却从1997年以前由社保基金中提取转成为由国家财政给予解决。随着统筹城乡社会保障体系的逐步建立，社保的业务量将大幅激增，社保的经办机构的运行成本将增加，政府在统筹城乡社保运行上的财政投入也将越来越大。
2 社会保障的补助支出。除了包括在社保基金收不抵支时的兜底功能，还包括在各地做实或者部分做实城镇职工养老保险个人账户时的政府财政补助，做实个人账户是政府弥补历史责任，承担转制成本的重要表现，各级政府均在其承担了不同的责任。比如，在东北的社保试点中，就规定“将个人账户规模从11％调整到8％，并按照5&做实，”而中央财政补助这5％中的75％，即3.75％，地方财政补助5％中的25％，即1.25％。
3 建立社保战略储备基金。这意味着政府开始承担历史责任中的中长期转制成本。2000年我国成立了全国社保基金理事会，这笔基金主要是作为养老保险的重要补充基金，其基金来源主要是中央财政拨款和国有股减持、利息税、福利彩票及投资收益。
然而，财政的现实责任的履行上，存在中央、地方财政责任的“错位”和政府在消除转制成本的“缺位”。由于政府“立法责任”的严重“缺位”，政府在统筹城乡社会保障中的责任多见于政策性文件中，而这些文件对于政府的财政责任大部分都提到了“各级政府要在资金上给予适当补助”，但是至于各级政府“资金上给予适当补助的比例具体该是多少”等问题界定模糊，这种情况导致了

各级政府财政责任承担的随意性。结果，长期以来，中央政府、地方政府的财政责任的分配处于失衡的“错位”状态。
1994年我国进行了分税制改革以后，决定了中央政府、地方政府无论是在财政上还是在社会事务上都应该有合理的责任分担，但是统筹城乡社保的财政收入和支出方面就出现了严重不匹配的现象。虽然历年来中央财政收入比地方财政收入略多，但是几乎是“平分秋色”。在统筹城乡社保方面，政府这几年的财政支出主要集中于城镇养老保险制度的这一块。然而，从表1看出，中央、地方财政对城镇养老保险制度补助支出的绝对数，表现为地方过于依赖中央财政，中央财政承担了绝大部分财政责任。
从财政支出的相对比例来说，中央财政对养老保险的补贴占中央财政总支出的比重，仍然比地方财政对养老保险的补贴占地方财政总支出的比重大很多，图1，表明，中央政府对于养老保险非常重视，承担了绝大部分的责任，而且中央财政的承担还处于持续上升状态。全国各地的地方政府并未真正地承担起相应的财政责任，虽然地方财政由完全缺位到逐渐介入，但是和中央政府的重视程度之间有较大的差距，这种差距还有越拉越大的趋势。
另一方面，政府在化解转制成本这一历史责任时存在着向企业和个人转嫁责任的问题。转制成本是因为我国从过去单位包办的“现收现付”制的社保转型为“统账结合”的社保制度，出现了“老人”、“中人”、“新人”的划分，“老人”的全部养老金和“中人”的过渡性养老金都是由新制度中的社会统筹基金支付的，而根据现有制度的模式，统筹基金直营支付社会基础养老金部分，所以，从理论上看，“老人”的“个人账户”部分和“中人”的过渡性养老金部分构成了养老保险制度转型的成本。对于现有制度来说，这是一种历史债务，是劳动者过去的一部分必要劳动向国家上缴的工资积累而成，应该由政府来支付。
此外，政府的财政责任也向个人转嫁，主要表现在：第一，通过个人账户的空账向制度内的劳动者个人转嫁。第二，通过领取资格的限制，将一部分在国家经济结构调整中被淘汰而又没有再就业的“中人”排斥在制度之外，让其自行负责养老问题，或者让其养老保险权益自行消失，比如从失业下岗工人转化为现行养老保险制度外的个体户或者非正规就业者的就是如此。
要使政府的财政责任从“错位”到“归位”，笔者建议，首先，要确定各级政府在统筹城乡社保中不同的社保项目中的财政责任。因为中央政府与地方政府的各项资源不对称，所以各自的优势和对社会风险的分散程度也就不同。从工业化发达国家的现状可以窥见一斑。比如美国，联邦政府提供的社会保障主要是限于“老遗残”等项目，而更多的社会保障责任由州政府加以承担；而在北欧国家，中央财政给付主要涉及社会公共安全、职业健康和预防性、应急性社会政策，并用于平衡地区差别，其余基本的社会保障项目则由地方政府负责。
在中国，统筹城乡社保中最主要涉及的社保项目就是养老保险、医疗保险和工伤保险。其中，养老保险的风险是在人的特定阶段普遍存在的风险，事关中国亿万人民的老年生活保障，影响意义深远，而且可控性强，所以，养老保险是应由中央政府承担较多的责任。而医疗保险虽然是所有人都会遇到的，但是相对于养老风险来说，医疗风险不确定性强，难以控制，需要地方政府的严密监管，所以，必须中央、地方两级进行管理。而工伤保险在世界上不少国家是属于雇主赔偿责任的范畴，它的公共性明显要低于其他的社保项目，可以努力让其追求自我平衡。
其次，笔者建议要遵循事权与财权相匹配的原则。事实上，在统筹城乡社保中，世界各国的各级政府的财政责任都坚持了事权、财权统一。比如，澳大利亚社会保障的大部分事权在中央，相应的其主要财权也在中央。社会保障所需资金来源于个人所得税的收入，根据法律规定，只有澳大利亚联邦政府可以征收所得税。近几年来，我国中央财政收入与地方财政收入的比例一般保持在52：48左右，那么，在统筹城乡社保中的各级政府的财政责任的分

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