论文关键词：行政区划 演变规律 改革思路 发展趋势

论文摘要：我国乡镇行政区划的规模和数量，尽管在不同历史时代有不同划分标准，从而在中国历史上发生了太多的变化和“折腾”，但是这些变化和“折腾”又有其规律可循。只要我们根据这些演变规律和发展趋势，就可以为进一步改革和完善我国乡镇的行政区划，从而为我国“三农”问题的解决和社会主义新农村的建设提供必不可少的基础和前提。

今年中央一号文件指出，为了从根本上解决“三农”问题和建设社会主义新农村，必须认真搞好乡镇行政体制改革，降低行政成本，提高行政效率，保障政策落实。但是，乡镇的行政建制、行政单位、行政体制和行政成本等都是由乡镇行政区划的数量、规模和幅度决定的。因此，只有首先搞好了乡镇行政区划的调整改革，才能搞好乡镇行政体制的彻底改革，从而为“三农”问题的最终解决和建设好社会主义新农村提供必不可少的基本前提和制度载体。所以，认真总结我国乡镇行政区划历史经验，揭示乡镇行政区划的演变规律，比较乡镇行政区划的改革思路，预测乡镇行政区划的发展趋势，都具有极为重要的理论意义和实践意义
一、我国乡镇行政区划的历史演变
我国西周出现乡制，春秋产生县制，秦朝形成郡制。其中对乡制的规定，从西周至今已有3000多年历史。从四、五千年前的黄帝时代开始，各个不同时代都有各自的规定。因其历史时代不同，人口密度迥异，划分标准不一，故乡(镇)的数量、规模、层次和幅度等差异都很大。
从远古到春秋，不仅始终存在着自治传统，而且奠定了基层组织雏形。LoCalhost氏族社会的自治“选罢”制度，既可对“贤能”首领实行“选贤与能”(《礼记》)，也可将腐败首领罢免流放，“流共工于幽州”(《尚书》)。乡村的建制规模，黄帝时以8户为邻、3邻为朋、3朋为里、5里为邑、l0邑为都，每都3600户(《尚书》)；西周时虽中央政府已是专制王朝，但地方仍为乡村自治，王城之外的乡村，不是基层政权，乡官不由国家委派任命，而由民间推选王亲贵族担任；乡村建制规模，以五家为比、五比为闾、四闾为族、五族为党、五党为州、五州为乡，每乡1．25万户(《周礼》)。
从春秋到隋朝，乡第一次成为基层政权，即乡官由国家委派任命，乡以下的里、什之主事，也由乡官从族长和富豪中任命。乡村建制规模，春秋时以30户为邑、l0邑为卒、l0卒为乡，每乡3000户(《国语》)；秦汉时以5户为伍、2伍为什、l0什为里、l0里为亭、l0亭为乡，每乡100013户(《史记》《汉书》)；自东汉以降，每乡在500户至2500户之问徘徊。
从隋唐到北宋，实行“县政乡派”，改“乡官制”为“职役制”，乡里不是基层政权，而是县衙派出机关，其职能是县的职能延伸。乡村建制规模：隋代以5户为保、5保为里、4里为党，5党为乡，每乡500户(《隋书》)；唐代以4户为邻、5邻为保、5保为里、5里为乡，每乡500户(《旧唐书》)。
从北宋到清朝，恢复乡村自治传统，实行“皇权不下县”，乡官不由县衙委派任命，改由族权和绅权支配下的地方贤达士绅担任。乡(镇)建制规模：宋代以l0户为保、3保为甲、50户为大保、10大保为都保，每乡500户(《宋史》)；元代实行“率—社一都一乡”四级制，以10户为率、5率为社——每乡人口南北不同、多少不等(《元史》)；明代以l0户为甲、11甲为里，每乡仅为110户(《明史》)；清代以10户为牌、10牌为里、10里为甲，每乡1000户(《清史稿》)。

从清末到民国，起初在自治与统治之间反复，最终恢复秦汉旧制，重新以乡(镇)为基层政权，即乡(镇)长由县衙委派任命、保甲长由乡镇长委派任命。南京政府1939年决定，实行“县一区一乡、镇一保一甲”虚五级管理制，以乡镇为基层政权。乡镇建制规模，以其管辖的幅度大小和人口多少为标准。“乡镇一般以10个保为基本组织原则，最大不超过15个保，最小不少于6个保，其规模在600户至1500户之间。”
建国以来，我们不仅把基层政权从县下伸到乡镇，而且还一度下伸到村。乡镇建制规模，经历无数反复变化。这些反复变化，大致分为五个不同时期：
1、“小区小乡”时期(1949_-1953)。根据政务院1950年和1951年颁发的五个法规法令规定，从1951年春开始改造旧保甲、建立村政权，实行“县一区一乡一村一邻”虚五级管理制。其中不仅把基层政权从县下伸到乡，而且还深入下伸到村。乡镇的建制规模，以人口为标准，实行“小区小乡制”，平均每个乡镇控制在400多户以上。全国的县辖区在1952年达到18330个；全国的乡镇从1951年的218642个增加到1952年的275269个。
2、“小乡小镇”时期(1954—1957)。根据1954年宪法规定和国务院1955年指示精神，行政村不再是基层政权，但仍实行“县一区一乡一村一邻”虚五级管理制，小区小乡制已不适应农业合作化迅速发展需要，平均每个乡镇应扩大到900多户。故从1955年秋起，全国开始了撤区并乡，扩大了乡镇的管理规模和管辖范围。到1957年，除台湾和西藏的昌都地区外，全国的县辖区从1952年的18330个减少为9000个，全国的乡镇从1954年的218700个减少为1957年的120753个。
3、“大社大镇”时期(1958--1960)。1958年8月，根据中共中央《关于在农村建立人民公社问题的决议》规定，实行“县一公社一管理区一生产大队一生产队”五级管理体制。“一大二公”的公社规模，可根据自然地形条件和生产发展需要，由数乡并为一乡、组成一社，六、七千户左右。至于达到万户或两万户以上的也不要去反对，但也不要主动提倡。因此，各地掀起兴办“大社大镇”高潮，平均每个社镇都在5000户以上。到1958年全国公社总数从1957年的120753个乡镇减少为只有23630个公社，1959年调整增加为25450个，1960年又进一步减少为2431

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