摘要：公共财政的实质是民主财政，企业没有任何自主权和决策权，供产销等各个环节都依赖于政府的指令性计划，具有名副其实的行政性特点。在“国家分配论”的影响下，国家的财政税收具有强制性、无偿性，国家或政府被看做财政的唯一主体，个体利益被统一于国家和集体利益之中，并强调“个人利益要服从国家和集体利益”。这种环境下，国家利益吞没了纳税人的个体权利，国家优先于纳税人，双方之间的关系就是命令与服从的关系。税收政策和财政政策完全是按照政府的意愿、根据国家的需要、凭借政治权力强制贯彻的，财政制度改革也迫于政府自身的财政压力，并非纳税人的要求。因此在改革开放以前，传统封建思想使得纳税人不具备权利意识，政府在主观上也没有考虑到纳税人权利保护的问题，在这一阶段中国纳税人的权利保护处于缺失状态，民主财政自然无从谈起。
二、政府自觉保护纳税人权利阶段
市场化改革以后，为了建立和完善社会主义市场经济体制，中国明确提出建立公共财政体制，在此期间，理论界掀起了一次关于如何构建社会主义公共财政体制的争论，过去的“国家分配论”逐渐让位于“公共财政论”，而“纳税人权利”成为不可回避的问题。在公共财政体制下，政府与纳税人实际上是契约关系，政府和纳税人均是财政的主体，“纳税人有享受公共物品的权利和依法纳税的义务，政府享有依法征税的权力和提供公共物品的义务”[2]。纳税人通过纳税从政府那里“购买”公共服务，政府收的税用在哪、怎么用，也应该通过民主程序按照民众的意愿实施。因此，建立民主财政机制基本形成共识。
此后，“纳税人权利”这一概念逐渐出现在中国社会经济政治生活中，政府也开始自觉地、有意识地主动保护纳税人权利，最明显的就是在立法层面确立纳税人主体地位，明确保护纳税人权利。lOCALHosT1992年9月4日颁布的《税收征管法》在第1条就明确指出：“为了加强税收征收管理，保障国家税收收入，保护纳税人的合法权益，制定本法。”“这是‘保护纳税人的合法权益’的字眼第一次出现在中国的税收法律中，它奏响了中国自觉保护纳税人权利的第一声。”[3] 随后的一系列立法过程中，例如《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等，都进一步推动了中国依法治税和依法行政，使得纳税人权利的保护得到更高的重视，对纳税人的权利保护方面有了质的飞跃。
这段时期关于纳税人权利的保护，主要依靠政府自觉主动地、通过立法过程进行确认，还有理论界的学者对纳税人权利保护的推动，但纳税人自身对纳税人权利的诉求和主张显得并不强烈。这一方面是由于过去计划经济时期传统思想的影响，纳税人意识没有培养起来，比如很少有民众关心甚至质疑政府将税收用在了何处，依然认为纳税只是自己的一项义务。另一方面中国在纳税人保护的体制方面还不完善，例如政府信息的透明度不高、纳税人缺乏有效的民意表达渠道，以及纳税人实质上的权利如知情权、监督权等依然不明确和不完整等，导致对纳税人形式上保护多，实质上保护少；政府信息的结果公开多，过程公开少；政策制度过程中纳税人被动接受的多，主动参与的少。因此，中国此时纳税人权利的行使与保护还处于初级阶段，形式大于实质，离民主财政还有差距。

三、纳税人与政府互动阶段
以2007年3月16日《物权法》的颁布为标志，中国纳税人权利的保护进入了一个新的阶段，由于《物权法》的宣传以及互联网的广泛应用，纳税人的权利意识和公民意识空前增强，主要表现为以下几个方面：第一，纳税人主动利用法律手段保护自己的权利，例如在征地拆迁过程中，越来越多的纳税人不再认为国家经济发展必须以牺牲个人利益为代价，反而有权要求政府对自己的合法利益损失予以补偿；第二，纳税人主动要求政府在制定政策的过程中充分考虑民意，例如在关系民生的政策制定过程中必须召开听证会，越来越多的纳税人意识到充分合理自主地表达意见是自己的一项权利，应该积极行使自己的权利；第三，纳税人逐渐敢于对政府提出意见甚至提出质疑，尤其是通过互联网渠道，不少纳税人敢于主动质疑政府某项政策的有效性，勇于揭发在政策实施过程中的腐败、不公等现象，推动了政府的政务公开。这些分别促进了民主财政机制三方面的实质性发展，一是纳税人权利得到实质性保护，二是民众偏好表达机制的建立，三是民主监督机制的健全，由过去的人大监督发展到全民监督。
从这一时期看，民众的权利意识和民主意识发展非常迅速，对民主财政机制的推动非常明显，对政府形成了较大的改革压力，政府在政策的制度过程中必须更加重视纳税人的意见，必须加快健全民主财政机制。这进一步证实了在财政制度变迁过程中，由制度的需求方即纳税人推动比政府推动更有利于民主财政的建立。
通过以上分析，我们发现中国民主财政建设过程中，从纳税人权利保护的角度大致可以分为三个阶段：第一阶段，市场化改革以前的计划经济时期，纳税人自身缺乏权利意识，政府在主观上也没有注意到保护纳税人权利的问题，民主财政机制处于空白阶段；第二阶段，市场化改革初期到《物权法》颁布以前，表现为政府开始自觉主动地通过立法保护纳税人权利，但纳税人自身权利意识依然不足，没有行使纳税人权利的意愿，但立法层面为民主财政机制的建立奠定了法律基础，形式上的民主财政机制基本形成；第三阶段，以《物权法》的颁布为转折点，纳税人权利意识和民主意识迅速增强，形成纳税人与政府的互动局面，共同推动民主财政机制的建立。
四、对进一步健全民主财政机制的政策建议
1.培养正确的纳税人权利意识和公共意识。中国尚处在纳税人权利意识发展的初级阶段，纳税人的权利意识和公共意识还不成熟，这时公民往往容易觉得政府欠自己太多，只看到自己付出的，看不到自己得到的，因此外部性不可避免。虽然纳税人通过行使权利对政府的财政收支进行监督，有利于在政府政策的制定过程中保护自己的利益，有利于提高政府的透明度，有效遏制腐败现象，但是如果利用不好纳税人的监督权利，反而会降低政府的政策效率。“阿罗不可能定理”指出，如果众多

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