议机关不能受理对违法抽象行政行为提出的复议申请并予以撤销，那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力，因此更有理由将抽象行政行为纳入行政复议范围。 （二）改变抽象行政行为违法现状的需要 由于立法排除了对抽象行政行为的复议监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。对于这些问题，因立法明确排除对抽象行政行为的复议，其他监督机制又难以奏效，于是，形成了对抽象行政行为监督的真空地带。要改变这一现状，首先要将抽象行政行为纳入复议范围。 （三）上级行政机关对下级行政机关的全面监督的需要 我国宪法和法律规定了上下级行政机关之间的全面监督关系，监督的内容从制定法规政策、实施抽象行政行为到执行法律、实施具体行政行为等各方面。但现行的行政复议制度只体现了上下级之间有关具体行政行为的监督关系，却未能解决对抽象行政行为的监督，这说明现行的复议制度实质上是一种不全面的监督形式。从上下级行政机关之间的监督关系应当是全面监督的角度看，完全有必要将抽象行政行为纳入行政复议的范围。 四、将抽象行政行为纳入行政复议范围的可行性 （一）现行法律提供了复议机关对抽象行政行为监督审查的法律依据 根据《宪法》和《国务院组织法》规定，国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；改变或者撤销地方各级国家行政机关不适当的决定或命令（宪法第89条第13、14项）。县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定（宪法108条）。有权改变或撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令（《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第51条）。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：撤销本级人民政府不适当的决定、命令（《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第39条，宪法第104条）。可见，国务院改变撤销和各部委、地方各级行政机关不适当决定命令，县级以上各级人民政府改变撤销下级政府不适当决定命令，各级人民政府改变撤销所属工作部门的决定命令是宪法和组织法赋予的一项法定职权。所谓行政机关的决定命令既包括具有普遍约束力的决定、命令，也包括具体决定、命令，因此，上级监督审查下级机关的抽象行政行为是具有法律依据的。行政复议机关完全可以依据宪法、组织法的规定复议审查下级机关和所属部门作出的抽象行政行为。 （二）行政复议制度的实践为审查抽象行政行为积累了经验 《行政复议条例》实施7年来，我们已经在审查具体行政行为方面积累了一定成功经验。这为今后审查抽象行政行为奠定了基础。特别是复议机关在审查依照违法不当的抽象行政行为作出的具体行政行为时，有权在职权范围内撤销改变违法不当的抽象行政行为。这种对抽象行政行为间接复议审查的尝试说明，对抽象行政行为的复议审查不仅是必要的，也是可行的。将抽象行政行为纳入复议范围，意味着相对人不仅对依照抽象行政 行为作出的具体行政行为有权申请复议，而且对抽象行政行为本身可以直接申请复议，这可以在更大范围内保护相对人合法权益，督促行政机关依法行政。 （三）海外行政复议制度提供了审查抽象行政行为的经验 海外行政复议制度从另外一个侧面反映了扩大复议范围的可行性。例如，根据美国《联邦行政程序法》第553条第五项的规定,各行政机关应给予有利害关系的人申请发布、修改或废除某项规章的权利。意味着公民不服行政机关作出的规章等规范性文件时，有权要求该机关修改或废除规章。法国的行政救济制度事实上也是一种复议制度，依据最高行政法院的判例，不服行政机关的条例，可以申请复议。例如，由于法律或上级条例的出现 ，而使下级行政机关某项条例的存在成为不合法时，根据行政法院的判例，利害关系人可以在法律和上级条例公布后两个月内，请求行政机关废除或修改不符合法律情况的条例。由于事实情况的重大变迁，因而使某项条例的继续存在丧失合法基础时，根据行政法院的判例，利害关系人也可请求行政机关废除或修改丧失存在根据的条例。④我国台湾省内政、财政、教育、司法行政、经济、交通等各部组织法第三条均规定，各部就主管事务，对于各地方最高级行政首长之命令或处分，认为有违背法令或越权限者，得提经行政院会议议决后，停止或撤销。⑤ 五、将抽象行政行为纳入复议范围面临的问题 （一）申请复议的条件 将抽象行政行为纳入复议范围后，申请复议的条件应当以相对人人身权、财产权有可能受到影响为前提条件。首先，复议申请人必须是抽象行政行为的相对人。每项抽象行政行为都是针对一定范围的人作出的，只有可能受到该抽象行政行为影响的人才是抽象行政行为的相对人。因此，在申请复议条件上，不能随意扩大抽象行政 行为相对人的范围，而应当严格以该抽象行政行为直接作用的对象为相对人的范围。例如，市公安交通管理局发布文件，要求排气量一升以下的机动车按车牌未尾数分单双号驶入市区，该文件并不对所有人产生效力，而仅限于一定的范围的机动车车主。此范围内的人均可称为该抽象行政行为的相对人，即享有申请复议的权利，此范围以外的人则不能成为复议申请人。其次，相对人申请复议，必须以合法权利受到影响力前提条件。至于可种权利受到影响才能申请复议，则应参照现行与复议相配套制度的基本原则而定。行政诉讼法将提起行政诉讼的条件确定为公民法人或其他组织人身权财产权受到侵害，对于公民其他权利，如*权利、言论、出版、结社、集会、游行、示威、宗教信仰等权利受到侵犯能否提起诉讼，则取决于单行法特别法的具体规定。所以，对抽象行政行为申请复议，也应以公民法人或其他组织人身、财产权利受到侵犯为前提条件，对于其他权利

上一页  [1] [2] [3] 下一页