首先，人民监督员监督的范围应当限定在事实判断层面。根据中共十六大的报告，改革的目标是要使社会主义司法制度保证在全社会实现公平和正义。这就要求司法公正必须以社会公平和正义为前提，前者是司法判断标准，后者是社会判断标准，前者具有专业化和司法化，后者具有大众化和社会化。要使司法制度为实现全社会公平和正义，也就少不了社会对司法活动的评价，只有引入社会的公平正义观来衡量司法是非观和公正观，才可能保证司法为了实现社会公平和正义。检察机关引入人民监督员制度实际上就是让社会来评价检察机关执法活动是否符合社会公平和正义的要求。人民监督员的这一特性决定了人民监督员不可能对司法机关中的一些技术性问题进行监督，司法改革的职业化方向也表明了类似的价值取向，也就是如何适用法律应当由职业性的检察官来判断。
人民监督员作为监督者，不可能对检察机关的一切执法活动进行全部的监督。一是因为人民监督员制度是对检察机关执法活动的外部监督制度，而不是直接参与检察机关的执法活动。既不能干涉检察机关的正常办案活动，又要切实起到对检察机关执法活动的监督作用。二是因为检察机关的许多执法活动也是非常具有技术性的，人民监督员不是专业的法律人员，无法对专业性较强的问题做出判断，从而也就难以对案件进行有效的监督。而对于事实的判断，多数情况下只要具备一定生活常识人都能够分析、确认，从而对案件性质有更清楚、明确的界定。人民监督员只需以一般民众的是非观和认识水平来对检察机关直接受理侦查案件证据的真实性和事实的认定加以判断和权衡，这样既有利于保证人民监督员监督的刚性，又使司法活动能够体现社会的价值判断标准，避免国家司法权的专断。以往，我国实行的陪审员制度受法国大革命时期的陪审制度和前苏联的陪审制度的影响较大，在制度设计上使陪审员与审判员享有平等的权力，共同就案件事实问题和法律问题作出判断，没有合理界定陪审员的裁决范围，在实践中反而损害了陪审制度的效果，削弱了陪审制度的基础，使其在一定程度上名存实亡。将人民监督员的监督权限限定在仅就案件事实方面进行判断，引入社会公平正义观来衡量司法的是非观和公正观，更有利于实现司法公正。这从形式上看，人民监督员的权力范围小了，但从实质上是将人民监督员制度落到了实处。
因此，人民监督员对检察机关的执法活动进行监督应当是有所选择、有所偏重的。在实际工作中，应当从人民群众反映最突出，要求最强烈的问题入手；应当从可能制约司法公正的环节入手；从检察机关执法中最容易出问题的地方入手；从检察机关受到监督制约比较薄弱的环节入手。

其次，应当兼顾公平正义和效率的价值。人民监督员监督范围的合理确定是事关人民监督员制度的试点工作能否取得成功的关键。监督范围过小,就难以实现对检察权的有效监督和制约,就难以取得监督实效,保障司法公正和司法民主价值的实现,也难以体现检察机关接受社会监督的决心和诚意；监督范围过大,则不符合法律制度的效益原则与程序经济原则。人民监督员制度在各级检察院建立,花去了大量的人力和财力,据2005年7月最高人民检察院统计的数据显示:各试点院共选任人民监督员18963名,监督人民检察院查办职务犯罪案件5826件。其中,人民监督员同意检察机关拟处理意见的5566件,占95.5%；不同意的260件,占4.5%,不同意的表决意见被检察机关采纳的122件,占46.9%,也就是说,检察机关最终采纳人民监督员的意见的,只占2.2%。[⑥]应该说,追求公平、效率及效益价值也是设立一种制度不得不考虑的因素。
第三，应当兼顾“保障人权”与“控制犯罪”的双重价值。在刑事诉讼中，以追求“控制犯罪”和“保障人权”为目的，应该是最终的价值体现，二者的价值平衡是一种总体平衡。人民监督员制度的构建，同样也应遵循这一价值取向，就当前纳入人民监督员监督的案件而言，其设定的目的更多地考虑了对犯罪嫌疑人权利的有效保护，相对而言，我们在“保障人权”的同时也应当从“控制犯罪”的价值出发，不能放纵对犯罪的打击。
三、完善人民监督员监督范围的建议
现行人民监督员制度适用的案件范围，主要是查办职务犯罪案件过程中特定的“三类案件”和“五种情形”。这是检察机关执法活动中发生问题较多、人民群众反映比较突出的关键环节。但是，对于公安机关和其他侦查机关提请批准逮捕和移送审查起诉的案件，同样也存在一些外部监督不足的问题。将这些问题纳入人民监督员制度的监督范畴,是人民监督员制度自我完善和发展的需要,也是最大限度满足人民群众对检察工作知情权、参与权、表达权、监督权的需要。另外,对普通刑事案件的犯罪嫌疑人与职务犯罪嫌疑人进行同等的救济,也是法律面前人人平等原则的要求。因此,对人民监督员制度的监督范围进行必要的拓展,当属深化试点工作的应有之义。具体到制度设计层面,笔者认为
（一）应将普通刑事案件的不起诉环节纳入人民监督员制度的监督范围。应当传承人民监督员制度的功能,即针对相对缺乏监督制约的自由裁量权加强外部监督并以此强化内部制约。在审查起诉阶段，检察机关审查后作出的处理结果一是提起公诉，二是不起诉。提起公诉的普通刑事案件和职务犯罪案件，对检察机关公诉权的行使是否正确，有人民法院通过审判活动进行制约；而对不起诉的普通刑事案件，公安机关的制约和被不起诉人、被害人的救济意识不强,实践中通常不起诉既终结了诉讼程序和产生了终局性处理结果。在贯彻宽严相济刑事政策过程中,尤其是以被害人谅解和犯罪嫌疑人赔偿为由进行和解的相对不起诉案件,容易出现以钱抵刑的司法不公,破坏刑法的统一正确实施。此外,不起诉特别是相对不起诉和存疑不起诉的适用条件在刑事诉讼实践中难以准确把握，又缺乏有效的外部监督，在行使过程中也存在被滥用和误用的可能。从检察人员违法违纪的情况看，利用不起诉权办关系案、人情案的现象时有发生，对司法公正和检察机关法律监督的权威造成了严重危害。因此,应当将普通刑事案件的不

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