这些都说明行政权来源于人权，人权是本，行政权是末。为了规范行政权的行使和更好地保障人权，人们才制定行政法。只有以“人权”为逻辑起点，行政法才不会本末倒置，才能避免行使行政权的人民“公仆”变成人民的“主人”。
以“人权”作为行政法的逻辑起点，便于确定行政法的目标和功能。“法律按其真正的含义而言与其说是限制还不如说是指导一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益，它并不在受这法律约束的人们一般福利范围之外做出规定。”“法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。这是因为在一切能够接受法律支配的人类的状态中，哪里没有法律，哪里就没有自由。这是因为自由意味着不受他人的束缚和强暴，而哪里没有法律，哪里就不能有这种自由。”9 （p35-36）行政法的目标在于保障人权。行政权力依法行使，通过各种方式为行政相对人服务，以达到保障人权的目的。首先，行政权要防止对行政相对人权利的侵犯，通过对侵犯权利者的禁止和处罚来保障自由、维护正义。但是，“侵犯人权的严重程度是有区别的。”“他们大都不由可以实施公共强制的规则来保护。因而，不属于政府力所能及的用法律保护人权的范围。人权的法律保护所针对的行为限于能够置于这些规则的管辖之下的并且在这一范畴内的属于严重侵犯，即对受害人造成严重危害的那种侵犯行为。”8 （p198）其次，政府通过推动经济、政治、文化发展，提高人民的生活水平，采取福利保障措施，为行政相对人权利的实现创造条件。传统的人权是一种消极的权利，侧重于排除国家或公共权力的干涉。现代人权既有消极的权利，又有积极的权利，即要求国家做出一定行为的权利，从而更多地需要国家通过行政权力来保障。再次，当公民的权利发生冲突时，政府进行协调和平衡，进行确认和裁决，“定分止争”。

以“人权”作为行政法的逻辑起点，可以说明为什么要控制行政权。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是千古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[10]（p154）在权力不受制约的地方，一切权利都会化为乌有。行政权本身具有主动性、强制性、优益性、扩张性，因此更容易被滥用，从而产生以权谋私、贪污腐化、随意侵犯公民权利的种种现象。与立法权、司法权相比，行政权更需要控制。在英美行政法中，一直贯穿控权的精神，如英国的韦德认为：“行政法定义的第一个含义就是关于控制政府权力的法，无论如何，这是此学科的核心。”“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民。”[11]（p5）其实控权并不是行政法的目的，保障公民权利才是行政法的目的，控权是保权的必不可少的手段。因为相对于行政权，公民处于弱势地位，在行政权力与公民权利发生冲突时，如果不对行政权力进行控制，公民必败无疑。传统行政法反对政府的自由裁量权，认为政府只能消极地行使法律既定的权力，自由裁量权是一项专断的特权，会侵害人民权利。由于社会状况发生了巨大的变化，“法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府能有效得维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。”（《德里宣言》）现代行政法承认自由裁量权是实现政府职能必不可少的，“当代的强有力的政府不能不具备许多自由裁量权”，因此必须通过独立的司法审查等方式，“既从实体法，也从程序法上发展把行政权力控制在恰当导向之内的普通原则。”“法治的实质是防止滥用自由裁量权的一整套规则。”11 （p26）
有人主张“人权”是宪法的逻辑起点，我们也同意这一观点，那么这样会不会造成行政法与宪法的雷同呢？我们认为不会。行政法与宪法逻辑起点一致是由于行政法与宪法的共同基础以及两者的特殊相关性造成的。西方学者认为“行政法是动态的宪法”，行政法是“作为具体化的宪法”，这些提法虽然不太严密，但是很好地表达了两者的密切联系。宪法与行政法在学科构成上有共同的基础。首先，宪法与行政法领域是相互交叉的，宪法调整国家权力的整体活动与结构，而行政法的调整领域主要是行政权构成与具体活动。宪法与行政法在行政权的调整过程中遵循共同的规则。其次，宪法与行政法共同研究公法现象，在研究问题的意识方面具有一定的共性。在大陆法系的德国，传统上宪法与行政法在原理和具体调整手段上的完全分离的体制对权力制约与人权保障产生了消极的影响。二战以后，宪法中体现的人权理念得到社会的广泛支持，实现了形式意义的法治向实质意义的法治的转变，使调整行政权运行的行政法重新置于宪法原理的控制，形成了宪法与行政法的密切联系。[12]（p533-539）在英国和美国，宪法与行政法融为一体，遵循着共同的原理。“实际上，整个行政法学可以视为宪法学的一个分支，因为它直接来源于法治下的宪法原理、议会主权和司法独立。”11 （p7）在我国，宪法学与行政法学作为一个共同的学位授予点就很能说明两者的密切联系。当然，宪法与行政法在调整领域、调整方法及其调整规则方面存在一定的差异性。宪法具有浓厚的政治性，行政法的基本特征是技术性和中立性；调整方法上，宪法往往与政治学、哲学相联系，而行政法更多地依赖民法学及既存的法律部门，技术色彩十分浓厚；法律位阶上看，宪法是行政法的上位法。宪法与行政法的这些差异性决定宪法与行政法不会混同。
以“人权”作为行政法的逻辑起点，要求把保障公民权利和制约行政权力作为行政法的重心，要求处理好行政权有限与有为的关系，要求以公民权利作为行政权力的界限。以“人权”为逻辑起点的行政法与以“行政权”为逻辑起点的行政法在理论基础、基本原则、基本范畴甚至这个体系上都截然不同，它要求更多的间接调控、非强制性行政手段，加强行政程序立法和行政救济。以“人权”作为行政法的逻辑起点，需要对我们的行政法制度和行政法学理论进行重新检视和变革。
参考文献
[1] 袁敏殊、魏恒荣、陈颖洲。论法治、宪治、人民主权及当代中国应解决的问题[j].学术界，2003（1）184.龚向和。人权保障：民主与宪政理论的灵魂[j].甘肃政法学院

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