资源在内的全部自然资源是国家的公共财产，但并不明确是否为国家专有。如1971年的阿拉伯联合酋长国临时宪法、1996年的尼加拉瓜宪法。
从客体属性分析，宪法中自然资源国家所有权的客体迥异于民法中的“物”。 首先，宪法上的自然资源是抽象的，不具备特定性。它们要么是各种自然资源的总称，要么是对“水资源”、“矿产资源”、“能源资源”等某一类自然资源的泛称。它们是生态系统循环运动中，不断与周围的物质世界发生交流的自然资源，不存在具体的空间范围，也不是单个的、特定的有形客体。其次，宪法上的自然资源类型多样，范围广泛。除了传统的土地、矿产、山林、江湖等自然资源外，越来越多的宪法还将空气、领海、领空、大陆架、近陆海域、专属经济区或其中的重要资源、海岸、领海的底土、所有地下的有机物和无机物、可以利用的元素和物理力量等，乃至一切自然资源都规定为国家所有。这些自然资源的类型，远远超越传统民法中的“物”，而专属经济区、大陆架等，甚至还在国家领土、领海和领空之外。再次，宪法上的自然资源是非传统财产。“宪法上的财产不仅包括民法上的物，而且也包括一国主权管辖下与权利主体相联系、尚未被人们所认识、暂时不能被利用来满足人类需要的一切自然资源和社会财富。”[1] 暂不具备稀缺性，没有经济价值的空气资源、尚未为人力所控制，无法开发利用的冰山、荒漠、海底资源等都是宪法上的国家财富，可以成为自然资源所有权的客体。
虽然各国宪法对于自然资源国家所有权的表述千差万别，其模式也不一而足，但其共同的特征是与民法所有权存在较大差别。因此，我国宪法中的所有权与物权法中的所有权概念绝不能划等号，宪法中的自然资源国家所有权也绝不能直接等同于民法中国家的民事权利。
（三）水资源国家所有权公法属性的回归：全民所有与国家责任
在现代社会，“所有权不是为民法所垄断的概念”[18]。“在自然资源领域，国家所有权恰恰同时蕴涵着权利与权力的双重因素，在大多数情况下无法进行二元肢解。”[19]目前《物权法》对水资源国家所有权极不恰当的私权定位，很容易使正在进行的水资源的有偿使用和市场化改革偏离社会公平和可持续发展的既定方向，从而面临巨大的风险。国有土地使用权市场化改革中的教训还历历在目：一方面是土地拍卖价格不断创下新高，地方政府高度依赖卖地财政，开发商几乎全行业暴富，房地产市场投机盛行；另一方面是广大老百姓望楼兴叹，“居有屋”成为社会多数成员的沉重负担，甚至是可望而不可及的美梦。对于公共性更强的水资源，要想对其进行公平分配和有效保护，《物权法》不应将水资源国家所有权纳入私权体系，而应形成以宪法为龙头，以自然资源单行法为主的规范体系，实现水资源国家所有权公法属性的回归。
1、水资源国家所有权归属于全民的合理性。在自然资源领域，国家与全民在一定程度上是密不可分的。在各国宪法或水资源单行法中，宣告水资源属于人民或全体国民所有，已成为一个基本的范式。全民不但没有随着社会主义阵营的解体而在法律上销声匿迹，反而为资本主义国家普遍采用。1998年的《南非共和国水法》在序言中鲜明指出：“人们认识到水是一种稀有的，且时空分布不均衡的国有资源”、“人们还认识到水是一种属于全体人民的自然资源”。国有的自然资源是生息在这片土地上的国民的共同财产，是负载着全体人民公共利益的资源，而不是国家可以自由处置，排斥国民公共使用的“私有物”。正如马克思指出的那样，“从一个较高级的社会经济形态的角度来看，……甚至整个社会，一个民族，以至一切同时存在的社会加在一起，都不是土地的所有者。他们只是土地的占有者，土地的利用者，并且他们必须象好家长那样，把土地改良后传给后代。”[20]其实，只要我们走出“国家所有权即私权”的误区，水资源国家所有权归属“全民”在法律上并无荒谬之处。全民所有的观念，可以防止水资源国家所有权偏离其公共性，异化为政府或政府职能部门的私有财产，或侵犯人民水资源公共福利的挡箭牌。
2、水资源国家所有权是国家的义务和责任。在我国自然资源国家所有权物权化的过程中，“实化”的是国家的权利和利用者的义务，国家作为所有者的义务和责任则被不恰当地“虚化”。因此，出现梁慧星教授指出的国家享有水资源民事主体的权利，却不承担洪水造成的侵权损害赔偿责任等民事主体应尽的义务的悖论不足为奇。在自然资源领域，私人所有权与国家所有权功能设计的立足点存在根本差别。私人所有权以追求私人利益为目的，体现着所有人的自由意志，“法无禁止即许可”。国家所有权则天然以公共利益为目的，体现的是国家对于国民和国际社会的责任，即为全体国民提供福利、维护自然界的和谐与平衡。自然资源由国家所有，而不由私人所有的意义在于，自然资源不仅能为个人带来经济利益，而且具有重大的非财产价值。这些非财产价值承载着社会的公共利益，是社会共同生活所不可或缺的，必须用法律加以严格保护。所以，自然资源国家所有权，是国家功能的一部分，是国家的义务，国家的责任。例如，20世纪90年代以来，许多宪法还将自然资源国家所有权作为公民基本权利中经济权利的一种，加以保障。就水资源国家所有权而言，其产生发展的历史表明，强调在水资源保护和水资源公平配置方面国家责任，是将水资源归于国有的初衷。在我国，水资源具有空间分布极为不均，降水量和径流量年际间的悬殊差别和年内高度集中的特点，水资源短缺和洪涝灾害均十分严重，水资源保护和公平配置面临着异常严峻的任务，国家作为全部水资源的唯一主体，更应勇于承担国家责任。
【注释】
[1] 周林彬《物权法新论—种法律经济分析的观点》，北京大学出版社2002年3月第1版，第333页。
[2] 崔建远《公共物品与权利配置》，《法学杂志》2006年第1期，第42页。
[3] 转引自王利明《物权法论》，中国政法大学出版社1998年版，第454页。
[4] 周林彬、李胜兰《试论我国所有权主体制度改革与创新》，《云南大学学报法

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