发的，如行政处罚、行政强制、行政许可；有的行政纠纷是由平权性、服务性行政行为引发的，如行政合同、行政救济、行政指导。高权行政行为对相对人权益的影响相对较大，同时还关涉国家利益，因此原告申请撤诉的，人民法院应该以实体性审查为原则，不仅需审查原告的撤诉行为，还要审查被告行政行为的合法性。平权性、服务性行政行为对相对人权益的损害相对较轻，理论上讲，有的服务性行政行为（如行政指导）还谈不上对相对人合法权益有何不利影响，因此，法院审查撤诉申请时，以程序性审查为原则。

(5）行政行为作出的程序和所依据的规范性文件的效力层级。若被告的行政行为是依正式听证程序作出的，法院在对撤诉申请进行审查时可仅从听证程序角度予以审查。行政行为的规范依据众多，有的行政行为是依法律、法规、规章等法律文件作出的，有的是依据规章之下的其它规范性文件作出的，由于法院担负着法制统一的重任，法官必应是法律适用的专家。因此，若行政行为是依明文法文件为依据作出的，在对撤诉申请进行审查时可从程序角度着手，相反，行政行为是以其它规范性文件为依据作出的，甚或，行政行为缺乏规范性文件依据的时候，一般应从实体方面施以司法审查。

(6）行政行为改变与否。根据《行政诉讼法》的规定，被告在一审程序中可以改变其作出的行政行为，缘于被告行政行为改变造成原告撤诉的情况较常见，行政行为的改变影响了行政管理秩序，一定程度地损害了行政主体的行政管理权威，有碍行政行为的公定力之法理，此种情况下，笔者认为，代表国家监督行政主体的法院必须认真对待，对撤诉申请的审查须从程序和实体两个角度进行全面的、实质性审查，但仅需对被告改变后的行政行为施以全面的实质性审查。

注释：

[1]参见刘善春：《行政审判实用理论与制度建构》，中国法制出版社2008年版，第570页。
[2]参见甘文：《行政诉讼司法解释之评论》，中国法制出版社2000年版，第109页。
[3]唐芬：《行政诉讼撤诉制度探析》，载《重庆师范大学学报》（哲学社会科学版）2006年第6期。
[4]陈端洪：《中国行政法》，法律出版社1998年版，第126页。
[5]马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第309页。
[6]李海亮、罗文岚：《关于非正常撤诉行政案件的法律因素》，载《行政法学研究》1997年第4期。
[7][美]卡多佐：《法律的成长》，董炯等译，中国法制出版社2002年版，第212页。
[8]谢文哲：《试论避免通过证明责任作出判决的对策》，载《法学家》2005年第5期。
[9][德]汉斯普维庭：《现代证明责任问题》，吴越译，法律出版社2007年版，第9页。

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