关键词: 公共利益/现代转向/外在法律视角/内在法律视角

内容提要: 公共利益是政治学和法学研究中的重要概念之一。在西方，公共利益理论的思想源远流长。在现代社会背景下，公共利益理论发生了从法律外抽象的政治理念向法律内具体概念的转向。公共利益理论的这一转向既是多元社会整合的需要，也是破解公共利益虚幻之谜的必然途径。


在西方公共利益的传统理论中，公共利益是表示某种“普遍利益”，即“确信有益于社会中每个人的某种价值观念”。[1]但是这主要是在价值一元和利益一元社会下的理论假设，例如卢梭以“一致同意”作为判定公共利益的价值标准，这种准则意义上的“公意”是无须经由任何程序的、无条件的绝对的存在，在卢梭的理论中只是一个乌托邦的存在。近代以后，尤其是自从进入资本主义社会以来，整个社会的利益主体和价值观念开始朝多元化方向发展，公共利益作为一种普遍利益的存在受到挑战，多元化的利益需要通过法律调整才能得到整合。而公共利益通过与宪政理念的结合，得以实体化和法律化，完成了从一般政治学、哲学理念到法律价值和法律概念的现代转向。
一、公共利益现代转向的理论基点：外在视角与内在视角的区分
从公共利益与法律的关系出发，可以将公共利益区分为法律外在视角下的公共利益和法律
内在视角下的公共利益。
外在法律视角下的公共利益是作为一种价值标准，与人类行动尤其是法律的“目的合理性”和“价值合理性”密切相关，在哲学的意义上，它是事物和人的一种存在形态，对于社会治理体系而言，公共利益本身就是实质。loCaLhosT外在视角下的公共利益，如同正义、自由和秩序，在法学中具有极为重要的地位，无论在中国还是西方，也无论是在学说还是判例上，它一直被作为一般法律所追求的基本目标，我国学者张千帆教授认为：“公共利益是包括私法在内任何法律的追求目标，因为法律作为一种由公权力产生的统治社会的‘公器’，必然以公共利益为归属”；[2]“在现代民主国家，任何具有正当性的法律都必须是为了社会的‘公共利益’，而不是为了任何特定私人的利益而制定的。”[3]我国台湾学者陈新民也认为，民主理念，系以公共利益作为国家各种权力行为的合法性理由，“因此，公共利益是一种价值的概念，由人类纯粹喜、恶之取舍升华到为规范国家制度以及国家行为之目的所在”。[4]
内在法律视角下的公共利益是作为法律文本中一个具体的法律概念出现的，有着特定的对象指涉。内在视角下的公共利益与利益概念的法律化相关。利益法学派代表人物赫克认为，利益是法律产生之源和归宿所在，法律关系也就是利益关系。利益的内容可以表述为“潜在性法律关系”的内容，而公共利益不过是公共利益主体对应于公共利益对象潜在的权利义务关系而已。罗斯科·庞德教授认为，公共利益是法律体系之下必须尽可能保护的重要利益。从法律的角度，公共利益可以分为：（1）作为法人的国家利益，包括国格和财产。国格指国家完整、行动自由、荣誉或尊严；财产指政治组织社会作为一个财产实体的请求权，以集体目的而取得和持有。（2）作为社会利益监护者的国家利益。社会利益是从社会生活的角度考虑，被归结为社会集团的需求、要求和请求，是以社会生活的名义提出。社会利益包括：公共安全、社会制度安全、公共道德、保护社会资源、公共发展、个人生活。[5]庞德教授对利益分类以及对于公共利益的界定是从法学的角度而展开的。他认为，一定不要把作为请求权、作为法学家使用的利益和作为好处、作为经济学家使用的利益相混淆。[6]
本文认为，庞德教授的这一区分和转变，是有关公共利益法学研究的一个视角转向，从法律体系之外的公共利益转向了法律体系内的公共利益。后来的法学学者在研究公共利益时，都绕不开这一研究思路的转向。
二、公共利益现代转向的现实动因：社会变迁与利益整合
在西方，自中世纪晚期以来，西方国家进入了社会差异化的过程，该过程在近代又加速发展。以前相对单一的和稳定的社会关系解体了，让位于一个从多重方面看是多元和动态的社会。[7]在这种多元化的社会中，凌驾于个人之上的强大权威已经不复存在，国家或者政府的功能受到了限制，变成了亚当·斯密所说的“守夜人”国家或者诺齐克所说的“最低限度国家”。
多元社会作为一种历史现象，它的出现是多种社会历史因素共同起作用的综合性结果。一是社会分工不断扩大；二是市场经济的出现和发展。社会分工促进职业分化，社会流动又促进职业交换。职业的细化和流动促使多元化的利益主体为了满足各自的需求而紧密地联系起来。正如法国社会学家涂尔干所说，分工使社会“各个部分的功能彼此充分地联系在一起，不同职业的人必须相互依赖以满足各自需要”。[8]此外，市场经济的出现和发展突破了民族国家之间的界限，建立了国内统一市场，形成了世界贸易，使一切民族国家的生产和消费都具有了世界性特征。一个国家所生产的“产品不仅供本国消费，而且同时供世界各地消费。旧的、靠国产的产品来满足的需要，被新的、要靠极其遥远的国家和地区的产品来满足的需要所代替了。过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了”。[9]正是随着市场经济以及与此相联的交往活动的发展，“历史就在愈来愈大的程度上成为全世界的历史”。[10]
同样在中国，以市场为取向的改革凸显了个人和社会组织在社会中的主体地位，单一的经济活动主体为多元的经济活动主体所替代，所有制结构也由公有制的单一模式转变为多种所有制并存的多样化模式。与此同时，社会分工和社会流动导致职业交换加快。短短三十年的时间，中国国家与社会一体化的社会格局迅速被打破，社会“用利益导向行为取代了价值导向行为”，[11]其结果是出现了多元化的利益主体和多层次的利益结构。多元利益主体的存在和多元利益意识的发育，造成了各种利益之间分庭抗礼的格局。当下，群

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