体性事件频发正是中国社会利益的多元化及其冲突激烈性的反映。[12]
多元化的社会，不应当是杂乱无章地存在，独立、有序、宽容、自治的多元社会需要公共利益作为一种价值共识。在利益多元和价值多元的社会中，公共利益作为价值共识是经由各种不同利益与观念互相激荡的结果，不是先验存在而是后天达成的结果。公共利益的整合功能也并非天然地存在，而是必须借助于法律这一具有强制力的后盾来实现。在探讨社会秩序如何获得正当性的问题上，马克斯·韦伯认为，行动者可以通过以下四种方式赋予一种秩序正当性的效力：第一，基于传统：权威正当性最古老和普遍的形式，便是植根于传统的神圣性；第二，基于情感上（尤其是情绪上）的信仰：新秩序的建立被认为是先知的语言，或者至少被认为是先知的宣示，行动者基于对先知的信仰而信仰新的秩序；第三，基于价值理性的信仰：自然法被视为一种绝对的价值；第四，基于被相信具有合法性的成文规定：这些合法性被参与者视为正当，是因为一方面那些利害关系者会自愿地同意并接受此种形式，另一方面，某些人对其他人拥有正当的权威，因此便强制其服从。[13]这种秩序要持久确立，仅仅建立在价值共识的基础上还不够，这种价值还必须获得内在强制和外在强制的保证。内在强制主要指情感、价值理性和宗教；外在强制主要体现为约定和法律。因而，要维系持久有序的多元社会，公共利益仅仅停留在法律外的价值理念还是不够的，公共利益必须法律化，依靠法律制度的外在强制来发挥其整合功能。法制的统一性保证了公共利益内涵的一致性；法律的强制性为公共利益的实现提供了制度保障；法律的明确性在一定程度上消除了公共利益的模糊性。公共利益从抽象价值理念向具体法律概念的转变，是对多元社会做出的反应，也是公共利益这一传统理论的生命力所在。
三、公共利益现代转向的法律路径：宪政理念与制度完善
公共利益的现代转向，首先是在宪法层面实现的，表现为公共利益的宪法化，即无论是在宪法的价值取向上还是在宪政制度的设计中，都蕴含着公共利益理念。宪法连接着作为抽象价值理念的公共利益和作为具体法律概念的公共利益。宪法对公共利益的纳入和宪政理念的施行，在多元社会下发挥着整合功能，不同利益主体在宪政体制下表达着自己的利益诉求，阐释着自己的价值观念，最终达致基本的共识。尽管在利益分化的社会条件下，社会冲突加剧，但社会主体因各有所需，不得不寻求一种和平的方式来解决利益冲突。彼此利益不同的主体在财富上或政治上彼此牵制、平衡，为了分享利益资源，它们采取了议会制、选举制、政党制等民主机制来分配社会利益，宪政国家得以产生。多元利益主体的形成为宪政建设提供了自发性的源动力。通过对西方宪法中“公共利益”纳入的历史考察，我们不难发现公共利益的宪法化基本上发生在利益多元、尤其是个体权利开始兴起的近代社会，其中以18世纪末期的美国和法国最为典型。

在《联邦党人文集》中，麦迪逊认识到了当时美国政治社会的复杂性和多元化趋势，提出了派系理论。[14]他认为，“派系的潜在根源生存于人类本性的萌芽之中”，而“调控多样化和相互干扰的利益构成现代议会的主要任务，它涉及通常和基本的政府运作中的党派或派系斗争”。派系是不可消除的，体制设计者唯一能做的就是把派系斗争所产生的危害限制在一定的范围内。而美国宪法的制定和修正也体现了当时社会的复杂性，以及法律对多元社会的回应。由于1787年制定的美国宪法没有把《独立宣言》和当时一些州宪法中所肯定的民主权利包括在内，遭到广大人民群众的强烈反对。在资产阶级民主派的压力下和1789年法国资产阶级革命的影响下，美国国会于1789年9月25日通过10条宪法修正案，作为美国宪法的补充条款。这10条补充条款于1791年12月15日得到当时9个州的批准开始生效。这10条修正案通称“权利法案”。其中第五修正案正当法律程序条款规定：“任何人不得未经正当法律程序被剥夺生命、自由或财产，私人财产非经公平补偿不得加以征收作公共使用。”美国“权利法案”颁布同年，法国在《人权宣言》中也规定了公共利益。《人权宣言》第17条宣布：“财产权神圣不可侵犯，除非是合法认定的公共需要所显然必需并以公平的预先补偿为条件，任何人的财产权都不得被剥夺。”法国《人权宣言》颁布的背景更为复杂，是在法国大革命后，为推动群众进一步革命，仿照北美独立战争时期的做法，宣布一个权利宣言，作为施政纲领。[15]在宪法中规定公共利益，既是对近代资产阶级启蒙思想家天赋人权、主权在民思想的宪法体现，也反映了在革命的动荡后，迫切整合各方利益的需要。
当公共利益被宪法化后，须有一个权威在宪法的制约下，去确定一个有拘束力的公共利益，以便法院、行政机关和民众能够辨别和遵循。在民主法治国家中，这样的权威应当是由民众选举出的立法机关，即公共利益的实现是由人民的代表依照民主的原则来确定的。同时，宪法为公共利益的进一步制度化提供了指导原则，特别是人类尊严、基本人权、宽容，以及社会法治国家原则，同时透过明确的程序将公共利益限定在法律的框架之内。公共利益宪法化后，便成了整个法律秩序，尤其是以行政法为代表的公法体系的基石。德国学者毛雷尔就认为，现代意义上的行政是一种社会塑造活动，现代行政的客体是社会的共同生活，行政致力于共同体的事务，服务于共同体的成员，因此行政的出发点是公共利益。[16]
公共利益完成从法律外在视角到内在视角的转变后，就成为一个法律体系中的具体法律概念，体现在不同的法律规范之中，具体指涉的权利义务关系也不同。公共利益也只有完成这一转向，才能获得确定的法律涵义，从而破解公共利益的虚幻之谜，在法律中深根发芽、枝繁叶茂，在多元化的社会中发挥利益和价值整合功能。



注释:
[1][美]林布隆：《政策制定过程》，朱国斌译，华夏出版社1988年版，第29页。
[2]、[3]张千帆：《“公共利益”的构成》，《比较法研究》2005年第5期。

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