对行政指导的可接受度也就随之降低。因此，需要在行政指导的价值内核上实现行为效果与相对人可接受性的平衡，从而实现指导效益的最大化。这种平衡的“度”，在不同地区、不同种类的行政指导中千差万别，很难进行统一规定。因此，正当性原则的实现更大程度上依靠行政指导机关通过自由裁量权的行使对现实问题的本质把握。但是，这并不意味着正当性原则与合法性原则毫无关联。大量的实践经验表明，自由裁量权越大，行政权力的部门利益、个人利益异化的可能性就越大，就越需要法律进行裁量范围、程度等方面的明确界定。当然，这种界定还需要建立在深入的理论研究、大量的经验总结和高超的立法技术的基础之上。

再次，自愿性原则。从本质上来说，该原则是与行政指导的“非强制性”特性直接对应的。该原则可从如下两个方面进行具体剖析。第一，自愿的普遍性。这又可以分为如下三点。其一，相对人对是否接受行政指导具有完全意义上的自主选择权。当相对人做出不予接受的决定时，行政主体不得以任何方式强制其接受，否则就背离了行政指导的本质要求。其二，相对人做出选择完全是出于自己的真实意愿。行政主体不得以任何变相的方式左右相对人的自由意志表达。其三，由于相对人对行政指导的接受出于自愿，故其后若因此决定导致损失，则相对人不得主张行政主体的指导责任，即自愿接受了行政指导也就意味着自愿接受了行政指导可能带来的不利后果。当然，行政主体在行政指导过程中具有过错的，应在一定限度内适当的分担相对人因此而蒙受的损失。对于这一点，后文将有详细论证。第二，自愿的有限性。如果说自愿的普遍性体现在是否接受行政指导的决策过程，那么自愿的有限性则体现在相对人一旦接受某些行政指导后就不得随意改变决定，或者改变决定将面临着承担责任的风险，因此两者并不冲突。举例来说，对于某经济行政机关的产业规划而言，相对人可以选择是否接受该规划的指导而进入该产业，此为自愿的普遍性；而当进入该产业后，为了保证相关规划的完整性和既定目标的顺利实现，相对人就不得随意退出，否则将承担相应的责任，当然这并不排除某些极特殊的合理的退出情形。

最后，必要性原则。在现实中，某一行政目的的达成往往有数种行为方式可供选择。从成本收益的价值角度衡量，需要行政机关选择一种效益最大化的方式以实现既定行政目的。从一般行政行为（如行政强制、行政处罚）与相关行政行为（如行政指导、行政合同）界分的角度来看，前者能够较为精确的保障目的实现，一般均配有较为完善的救济制度，但也常常伴随着激化行政主体与相对人间对立关系的顾虑；后者强制性较弱（或无强制性），能够极大缓和行政法关系主体间的张力，更加符合和谐行政的要求，但行为效果一般会打折扣，也往往缺少行之有效的救济方式。因此，必要性原则要求，只有在具有充分理由的前提下，方可选择行政指导等行政相关行为作为达到既定行政目的手段。[9]根据这种要求，需要关注如下两个问题。其一，“必要性”的标准如何确定？行政主体的效益分析是必备的前提，同时要适应不断变化的客观情况，也要求辩证唯物主义方法论的广泛运用。其二，做出“必要性”的判断不能闭门造车，需要倾听行政相对人即其他行政相关人的意见和建议，这会使行政主体作出判断的依据更加完整、更加符合客观实际。

三、行政指导的程序

由于行政指导作为一类行政管理方式的历史并不久，因此在行政指导程序立法上仍有一段相当长的路要走。纵观域外的立法经验，日本1993年出台的《行政程序法》对行政指导的明确规定，无疑具有重要的、里程碑式的意义。但同时也应当看到，日本这种行政指导法制化的探索在当今世界范围内依然是“曲高和寡”。反观我国，虽然规定了行政指导的法律规范遍布行政法的各个领域、各个层级，然而几乎所有法律规范都只限于一条总则性的规定，并未涉及具体的程序构建。这对于行政指导在我国的进一步发展无疑是相当不利的。虽然从现阶段来看，通过法律的形式对行政指导程序进行具体规制也许只能纳入中长期的立法规划，但是从理论上做一些前期探讨仍具有相当的必要性。在笔者看来，行政指导的程序应当包含如下方面。

首先，告知程序。其一，告知的主体。一般是实施行政指导行为的行政机关，当然也可能在部分特殊情况下由行政机关所授权的组织履行告知义务。其二，告知的内容范围，应当限于行政指导的内容及其相关的其他事项，但是涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项，应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第14条第2款的规定执行。其三，告知的对象范围，一般是行政指导行为直接针对的相对人，同时，其他相关人在必要时也应当成为被告知的对象，倘若一定区域范围内的单位、组织、个人都需要被告知的，可以采取公告的形式。其四，告知的时间。告知的时间一般有行政指导事项所要求的时间为准，但是应当注意为相对人提供必要的时间作合理的准备工作。

其次，听证程序。行政主体可以采取听证的形式获得有关方面的意见和建议。这既是提高行政指导决策科学性、民主性的重要途径，也是建设透明政府与法治政府的必然要求。其一，参加听证的主体。一方面，直接接受行政指导的相对人是参加听证的当然主体；另一方面，与该行政指导行为有关的的其他公民、组织等，也应当参与听证，并有权提出自己的见解。其二，听证举行的时间。一方面，可以在实施行政指导前举行，这样可以使得行政指导决策的制定有个较高、较好的起点；另一方面，在指导的过程中也可以随时举行听证，这可以使得实际实施过程中产生的偏差得到及时的修正。其三，听证举行的方式。一般说来，应当采取正式听证会的方式，但是也不排除在特定情况下选择更为灵活简便的方式进行。但是无论以何种方式进行，听证的费用都应由财政负担，不得以任何形式变相转嫁给听证参与人。需要指出的是，听证会只是一种听取意见的形式而已，至于实际效果如何，还要依赖于“案卷排他原则”的贯彻程度而定。

再次，检查评估程序。这是指行政主体在行政指导的实施过程中和实施完毕之后对该项行政指导的各方面实施

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