导机构统一行使恐怖犯罪活动组织和恐怖活动人员的认定权，由公安部予以公布。这种行政认定模式更加符合反恐工作的实际情况以及反恐国际合作的需要。因为，恐怖犯罪活动组织及人员的认定，不仅是个法律问题，还可能涉及政治问题；不仅涉及对我国境内的组织及人员的认定，同时包括对联合国安理会、其他国家或地区认定的恐怖犯罪活动组织及人员的国内确认问题，关乎国家主权；反恐国际合作不仅要在司法领域进行，同时应在外交、军事、情报等领域展开。授权能够综合和协调各主管机关意见的国家反恐怖工作领导机构履行甄别与认定职能，较之逐案的司法认定模式，具有更大的灵活性、综合性和影响力。从世界范围来看，也多由中央行政机关负责恐怖犯罪活动组织及人员的认定事宜，比如，加拿大、南非、美国、英国、新西兰分别由总督、总统、国务卿、国务大臣和总理对恐怖犯罪活动组织或人员予以认定。[5]

从涉恐资产冻结的程序上看，《决定》明确了冻结涉恐资产的执行义务人和执行程序。《决定》第五条第二款规定：“金融机构和特定非金融机构对于涉及国务院公安部门公布的恐怖活动组织及恐怖活动人员的资金或者其他资产，应当立即予以冻结，并按照规定及时向国务院公安部门、国家安全部门和国务院反洗钱行政主管部门报告。”在我国，金融资产受到包括宪法、民法通则、商业银行法等法律在内的特殊保护，冻结金融资产受到法律的严格限制，只有法律明确授权的机关才能依照法定条件和程序作出冻结决定。《决定》的规定为金融机构和特定非金融机构冻结相关资产提供了法律依据，同时施加了上述机构主动甄别、发现和报告涉及恐怖犯罪活动名单中的组织或人员的资产的义务。这里的“金融机构”包括，在我国境内依法设立的政策性银行、商业银行、农村合作银行、城市信用合作社、农村信用合作社；证券公司、期货公司、基金管理公司；保险公司、保险资产管理公司；信托投资公司、金融资产管理公司、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司以及中国人民银行确定并公布的其他金融机构。“特定的非金融机构”包括经批准，依法从事汇兑业务、支付清算业务、基金销售业务和保险经纪业务的非金融机构。

与普通刑事、民事、洗钱案件中金融机构和特定非金融机构被动执行司法或行政机构针对个案的冻结决定不同，在针对涉恐资产的冻结中，只要国务院公布恐怖犯罪活动组织名单，上述机构就有义务主动冻结相关资产，而且冻结的范围需要上述机构主动甄别确认。我国反洗钱法以及中国人民银行制定的《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》、《非金融机构支付服务管理办法》中规定的客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度为金融机构和特定非金融机构有效甄别涉恐资产提供了制度保障。在冻结涉恐资产方面，金融机构和特定非金融机构一旦疏于履行主动甄别、主动冻结的义务就应当承担相应的法律责任。

从一定意义上讲，《决定》所创建的涉恐资产冻结制度也为我国司法机关在办理恐怖犯罪案件时查处与案件有关的财物提供了便利，该制度完全可以与我国刑事冻结、扣押和没收制度相互衔接与配合。笔者认为，对于已经依照《决定》加以冻结的涉恐资产，我国公安机关、检察机关和人民法院无需重新采用刑事冻结、扣押手段进行重复冻结。对于在办理刑事案件过程中新发现的涉恐资产或者相关的资产线索，刑事司法机关可以依照刑事诉讼法的规定进行司法冻结与扣押，或者进行必要的调查和搜查。对于依照《决定》加以冻结涉恐资产，人民法院在刑事审判中可以依照刑法和刑事诉讼法的规定予以没收、充抵罚金或者用来对被害人进行经济赔偿。

三、适用涉恐资产冻结制度需注意的问题

《决定》从我国反恐实践出发，授权国务院反洗钱行政主管部门会同国务院公安部门、国家安全部门制定具体实施办法。上述主管机关在制定冻结涉恐资产具体办法时，需要特别注意解决和规范以下几个问题：

第一，明确金融机构和特定非金融机构不履行或怠于履行资产冻结义务的法律责任。我国反洗钱法虽然为金融机构和特定非金融机构未履行客户身份识别义务、未按规定保存客户身份资料和交易记录和未按照规定报送大额交易报告或者可疑交易报告等反洗钱义务，依据情节轻重，规定了相应的法律责任，但并未对上述机构不履行资产冻结决定的法律责任作出规定；同时，上述机构在冻结涉恐资产方面的主动甄别、主动冻结义务重于其依据反洗钱法承担的义务，因此，有必要在具体办法中专门规定上述机构违反《决定》规定的冻结涉恐资产决定的法律责任，并且该法律责任应适当较反洗钱法中规定的法律责任严厉。对于违规的金融机构、特定非金融机构以及有关责任人员，可以根据情节轻重设置责令限期改正、处以一定数额的罚款、责令停业整顿或者吊销其经营许可证等处罚措施，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

第二，为受制裁人员设置必要的法律救济手段并为相关的资产冻结保留一定的人道主义豁免可能性。由于恐怖犯罪活动的严重社会危害性以及反恐斗争的特殊性，为了有效打击恐怖犯罪活动，反恐司法或执法中的“公民权利克减原则”已获普遍认可。但这种“克减”不是没有限度的，联合国安理会恐怖制裁名单因为未能很好地为名单所涉人员提供申诉和上诉的权利，曾经引发关于人权尤其是对公正审判权和公平补救权缺失的诘难，从而对安理会反恐金融制裁措施的效力产生了一定的影响。[6]针对执行制裁措施中发生的上述问题，联合国大会在2005年9月世界首脑会议成果文件中呼吁安全理事会“确保订立公正、透明的程序，用于将个人和实体列入制裁清单和从中删除，以及给予人道主义豁免。”[7]为在依法有效地打击和预防恐怖犯罪活动的同时，保障公民的基本人权，建议在拟制定的冻结涉恐资产具体办法中，确定受制裁人员对列名的复议权以及建立一套包括申请、审查、决定在内的除名程序。在确定具体冻结范围时，有必要借鉴安理会决议中有关基本开支所必需的费用及其他必要费用冻结例外的规定，建立涉恐资产冻结的人道主义豁免制度。

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