论文摘要 十八大报告中提出“统筹推进城乡社会保障体系建设”、“提高人民健康水平”，对此，有分析人士表示，基层医改将继续受政策的“呵护”。本文以神木县的“免费医疗”制度为例，具体分析了我国的公共行政途径。在行政途径中选取了计划行政途径和管制行政途径为主要的分析对象，并通过分析得出“神木模式”值得借鉴的地方。

论文关键词 神木“免费医疗” 行政机关 管制行政途径

行政途径是指行政机关运用行政权力解决公共问题或完成行政事务的路径或方式，在改革中找对正确的路径是关键一步，行政途径的优劣也就关系到整个公共行政过程取得的成果。

一、计划行政途径

计划行政途径是行政机关基于对行政环境和行政需求变化的不确定性而做出的预测，用文字和指标等形式表述的在未来一定时期内政府行动方向、目标以及实现目标的方案之行政安排。计划行政途径中关键的一环就是对于行政环境和行政需求的分析。
（一）行政环境分析
1.经济的快速增长——政策实施的物质基础
神木县处于东胜煤田的腹地，具有丰富的矿产资源，随着煤炭事业的发展，其他相关产业也不断发展，带来了巨大的经济效益，使这个小县城摇身一变成了“阔太太”。其地方财政的支出比例中卫生事业占到了14.90%，大大超出了国家设定的卫生事业费占财政支出8%的最低限度标准。因此，地方财政的雄厚实力和不断发展的经济态势，为神木县推行“免费医疗”提供了坚实的物质基础。
2.“阔太太”引发的社会问题——政策实施的助推力
虽然神木富有了，但是在强大经济实力的背后存在这一系列令人担忧的社会问题，首先是严重的收入分配不均，其次是煤炭诱发的地质灾害和严重的环境污染。wWw.YbasK.cOM这些因素导致社会矛盾不断加深，县民情绪很大，上访事件不断发生，这为执政者制造了一个难题。
基于以上种种矛盾，慎重考虑大部分人和弱势群体的利益是县政府需要攻克的第一个难题，必须响应党中央的号召，让全体县民共享改革开放发展的成果和公共财政的阳光。矛盾的存在和政府迫切想要解决问题的心态是神木免费医疗的最大助推力。
3.充足的医疗资源——政策实施的保障
在医疗资源的配备上，县政府及其有关部门给县城内的10家医疗机构进行打分排位，在选出的7家医院中，床位的总数为1243张，但当时神木县的人口规模却不到40万，也就是每千人拥有4张病床，拿来这个数字和陕西省卫生厅对医疗资源配备的标准：千人3.17张床位做一下对比，显然神木的医疗资源比较充裕。因此，根据各种数据的显示，7家定点医院的资源已经能够维持全县人的免费就医，这是“免费医疗”的重要保障。
（二）行政需求分析
1.公民对于免费医疗的需求迫切性
从新闻调查栏目中可以了解到在实行“全民免费医疗”之前，前神木县县委书记郭宝成曾经走访过很多村镇，他认为：在医疗方面，低收入人群非常害怕生病，尤其是对于大病更是恐惧，就算生病根本不去看，因为重大疾病往往使这些家庭倾家荡产甚至举借外债，即使病治好了，也使一家人丧失了对于生活的信心。因此，公民十分渴望“免费医疗”政策，作为人民的公仆，公职人员有义务为广大人民解决有关生存问题的重大问题。
2.需求量的测定——医疗服务对象的确定
怎样设定免费医疗的服务对象？这是政策设计者要解决的第一个问题。根据经验：经济不断发展的地区同时会流入大量的人口，对于煤炭业这样一个同属资源密集型与劳动力密集型的产业，情况更是如此。煤炭开发的深入，使得越来越多的外来人口涌入这个小县城，而且本地的居民也为了生存迁移到了煤炭产业发达的地区，这就造成了整个县城户籍混乱的现象，为确定医疗服务对象增加了难度。
政策的制定者把神木县统计局、流动办、公安局，3个部门统计的户籍人口数据统计到一起并做了相关研究，把享受该项政策的人数初步定为39.2万，再减去流出人口6万人，整个免费医疗的服务对象约为33万人。
从以上的分析中可以看到：需求量测定是行政人员制定政策的关键，只有预测出需要服务的人有多少，才能进行对资金及医疗资源的配置的预测。但是我们也看到了测定的困难性，这是行政需求的基本特征之一。

二、管制行政途径

在具体的行政过程中会遇到种种问题和风险，需要行政人员运用管制行政途径。
（一）“神木模式”的问题
1.道德风险的产生及其引发的问题
在一般经济学的范畴内，道德风险可描述为：从事经济活动的人在自身利益最大化时做出的不利于他人的行为。
神木“免费医疗”政策推出后，大量的患者到县内7家定点医院就医。造成了慢性病挤占病床、急性病则要排队，以及医疗欺诈的状况。神木“免费医疗”打开了无止境的需求闸门。每一个消费者都可以不支付或者极低支付就获得消费的权利，这就为公众形成道德风险提供了可能，造成了突如其来的庞大求医潮。大量的求医者涌入县级定点医院，使得医疗体系疲惫不堪，对病人治病就医也造成了新的障碍和困难。神木“免费医疗”的道德风险引发的种种问题也摆在了我们面前。
首先，医疗效率低下，政府财力不支。患者越来越多，床位被沾满；有些人得了小病就要住院，而那些重症患者却排不上队，如果部分人因为过度占用资源受惠，那么另一些人就会因为无法使用资源而受损。“免费医疗”就像一个可口的奶油蛋糕，人人都希望分一份，但是，不容忽视的是最终买单的是政府。即使政府财政目前可以支撑这笔巨大的医疗开支，但是神木县经济的发展依靠的是作为不可再生资源的煤炭，而且政府不能把所有的财政支出都负担给医疗，还要发展教育、体育以及其他公共事业，因此，数十年后，以什么来保证医疗开支？

其次，不利于民众自觉维护健康。由于医疗的免费，在公民的眼里只要得了病就可以住院治疗，这

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