2002年10月15日晚，农业部农村改革试验区办公室综合处处长、副研究员朱守银先生在华中师范大学学术报告厅以风趣的语言与生动的事例为200余名师生作了一场题为《减轻农民负担的制度环境和制度创新》的演讲。

在讲减轻农民负担的制度环境和制度创新这个问题之前，我想先陈述几个前提性的观点：第一，我所讲的问题主要是针对农民尤其是粮食主产区的农民；第二，在目前我国农业收益比较低的情况下，农民没有能力去承担公共物品的费用，更没有能力为国家和集体进行积累；第三，面对2亿多高度分散化的农户，政府无法制订出一个对所有农户都适应、所有地区都适应、所有粮站收入产业都适应的农业税费制度和政策。即使制订出这样一种制度和政策，也是不具有可操作性的；或者因为执行过程中的阻力太大，操作起来的成本也是非常高的。第四，近几年来，全国各地减轻农民负担的呼声越来越高，出台的政策越来越多，政府下发的文件也越来越多，表明政府对此的重视程度也越来越强，但是农民负担重的问题仍然没有得到根本的解决。在这些前提性观点的基础上，我想着重讲一讲以下几个方面的问题：

一、农业税制度即农业税本身的不确定性和不合理性

前两天，我在另一次研讨会上谈到不确定性时候提到过这个的问题 ，就是农业税的征收和农业税费制度的制订给征收工作本身带来了许多不确定性。 这种不确定性具体表现在： 第一，税费项目的不确定。现在很多人谈到农业税问题的时候，都认为就是农民负担问题，并且一再强调头税、二税、三税，“头税重，二税轻，三税是个无底洞”等等，农业税、农林特产税、三提五统等等，这些项目对于农民来说，到底是什幺性质的税呢？第二，税费标准的不确定。lOCALHOSt现在的农业税率是1958年我们国家制订的《农业税条例》，还是执行高度集中的计划经济时代的农业税条例，税费纳税工作的税率比现在实际执行的税率相差非常大，尤其是还有一个提留统筹的问题，1992年制订了一个《农民负担条例》，这个条例规定可以不超过上年农民人均纯收入的5%。但是超过5%又是个什幺概念呢？这也不确定。加上一般各地在执行过程中从高确定，尤其是在粮食主产区。执行三提五统的依据是什么？是人？是地？还是人地结合？这个也没有说清楚。再一个不确定因素就是农业税的征收是征粮还是征钱还是钱粮都征呢？这个也不太清楚，国家要求掌握足够的粮源，粮食部门要获取尽可能大的部门利益，乡村要获取足够的社会福利。农民在交纳农产品的过程中就要与政府讨价还价，但是有时侯各个协会组织就死逼农民要按照他们的要求去做。国家要求掌握粮（全国的农业税也就300多个亿，它就要300多个亿的粮），但是作为收粮的粮食部门就要求不再掌握粮，而通过掌握粮源币算钱。至于乡村组织与粮食就更没有关系了，更想要得到的是钱，所以这些问题也是不确定的。第三，纳税主体的不确定，谁是纳税主体呢？是农户？是村集体？还是村民小组呢？这个也不确定。 第四，征收主体的不确定，按理来说，税收应集中税法由税收征管部门征管，但是国家面对2亿多高度分散的农户收那么多钱，光靠税务部门的工作人员是难以解决问题的，要解决问题就只能靠乡村干部去征收。但正如湖北省监利县红城乡党委书记张晓冰所说，在农村税费的征收过程中，乡镇政府和村级组织实际上在违法，因为他们并没有权力去征收。这种种不确定因素实际上涉及到一个社会的制度规则的不确定性问题；一个制度规则不确定就会使其执行起来成本很高。

二、税费征收过程中的手段变通和制度偏差

对于农村基层组织来说，因为农业税费征收的不确定性因素太多，执行起来成本就很高。

尽管如此，但是乡村组织还是想降一降他们的执行成本，因为如果按照据实征收的原则执行农业税费的征收，乡村组织根本做不到，即使做到了，成本也很高。1993年，我在安徽省阜阳县的一个乡镇进行调查的时候发现：为了征收农民的特产税，乡镇政府派出了包括财政、税务部门和政府在内的十几位干部，对几十户种西瓜的农民进行了长达两个月的跟踪。如果要对农民的特产税进行据实征收，就要核定他的投入和田地面积，还要跟踪他的整个投入产出过程，西瓜卖的价格等等。跟踪了两个月后，他们共收了4万多元的税，但这十几位干部在村里呆了两个月，花了多少钱呢？也是4万元。这就说明，一个政府面对一个庞大的高度分散的小农，是没有办法进行正常交易的。如果要交易，那就成本很高。在这种交易成本比较高的情况下，乡村组织要完成税费征收，就势必采取许多变通的办法尽可能地降低自己的执行成本。其变通办法大概有：（一）笼统平摊。在具体的税费征收过程中，由于仅仅靠税收征管部门的人员难以征收，所以国家就必须依靠乡村干部来完成税费征收任务。但是，如果乡村干部去进行税费征收，那么他们执行的就不是税法而是行政权力了。比如税费的征收特别是提留统筹的征收都是在一个乡或一个村的范围之内来确定收费标准，而不可能直接抵达农户。同时无论是按亩平摊，按人平摊，还是按人亩合起来平摊，都不可能做到据实征收。一般他们都采取这样的办法，即把农业税、耕地占用税、特产税和提留统筹、教育集资等等一并下达到农民头上，无论是按人平摊还是按亩平摊，一般都按一个统一的标准确定一户上缴多少钱。在这个过程中，乡村干部除了面对面地对农户进行直接征收外，有时还采取一些违法的手段如委派公安人员一起对农民实行强行征收。（二）高标准征收。正是由于农业税费制度诸多方面的不确定性，在执行的过程中，干部就采取了许多变通的办法，同时乡村干部还借机滋生了许多机会主义的行为，如高标准征收问题，即村对乡、乡对县下达的任务进行层层加码的问题等等。比如在今年进行税费改革的安徽省的某些县市里，县下达到乡镇的任务，乡镇要加30多万元；乡镇下达到村的任务，每个村又加4万多元。并且有些严令禁止的收费，有的地方还在征收。前不久我在江苏省搞调查的时候，就发现有一个县，除了征收农业税、特产税及附加以外，现在居然还在征收以下费用：（1）在校学生的捐资助学款，大约是一年

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