| 理解当代中国的中央与地方关系 |
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一刀切，而是应该充分考虑到地方政府的利益，循序渐进，稳步推进，特别是要考虑到机构精简后的人员分流与安置问题。
转变政府职能，推动行政管理体制改革是一项艰巨的工作，需要进行周密的部署和反复实践。正如胡锦涛总书记在十七大报告中强调的那样：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策 科学 、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。” ［16］ 从正确处理好中央与地方关系的角度来看，行政管理体制改革重在规范中央与地方的职能范围，并与市场经济体制改革紧密结合起来，以改善政府与非政府组织之间的关系，利用 现代 化的信息技术加强纵向和横向之间的政务管理。在实践中，行政管理体制改革的主要措施是整合、归并职能部门，减少行政层级，健全纵向和横向部门之间的协调与配合机制。总之，行政管理体制改革应该主动地紧扣市场经济体制改革，从中央与地方联动的视角来实现政府职能与市场作用的优势互补。
（二）建立公共财政体系，理顺政府间的财政收支关系
公共财政是大财政，既要全国一盘棋，又要考虑局部利益。公共财政的主要手段之一是转移支付制度，而转移支付制度的健全考验的是中央政府在平衡地方政府财力时所表现出的公平性和透明度。“完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制”是“十一五”规划纲要明确提出的要求，为了满足这一要求，理顺政府之间的财政收支关系，逐步实现转移支付制度的合理化、 科学 化、民主化就势在必行。此外，科学的公共预算制度也是公共财政的重要组成部分，公共预算制度改革不能局限于满足中央与地方各自财政预算的平衡，而应统筹中央与地方的整体性平衡。
理顺政府间的财政收支关系取决于中央与地方的统筹兼顾，这就要求建立公共财政体系。实行公共财政的目的是为了将政府的主要职责调整到为市场 经济 主体提供公共服务上来，以基本公共服务均等化的实现为目标，这是由公共财政的公共属性决定的。要达到这种目的，需要对发端于1994年的分税制进行适当的调整，在财政制度设计上更加注重社会公平因素。为了建立公共财政体系，理顺政府间的收支关系，需要做如下工作：首先，理顺中央与地方政府之间财力与事权相匹配的关系，明确各级政府在提供义务 教育 、公共服务、社会保障和生态环境上的职能和权限，体现财力向公共服务倾斜、向 农村 倾斜、向西部倾斜，切实增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力 ［17］ 。其次，建立和健全转移支付制度。转移支付制度在大国治理中扮演着重要的角色，它是中央调控地方、政府调控市场的重要手段，为此，应该建立专门的部门，在对地方政府进行充分调研的基础上，尊重国家战略和考虑地方实情，进行制度化的有针对性的转移支付，做到转移支付的制度化、科学化和民主化。再次，完善预算管理体制。在预算管理体制改革的进程中，应根据事权所确定的支出责任合理界定中央与各级财政的支出需求，调整各级政府的财权和事权划分，在现有宪法框架内逐步调整行政层级和财政层级。值得强调的是，公共财政体系的建立服务于构建社会主义和谐社会这一时代目标，社会和谐的重要条件之一是府际和谐，因此，建立公共财政体系，理顺政府间的收支关系是中央与地方关系探索中的重要课题。
（三）优化政府权力结构，发挥中央与地方两个积极性
在市场经济浪潮的推动下，受革命热情和政绩冲动的诱导，地方政府的创新积极性和责任感普遍较强，中央要善于激发并引导这些有利因素。作为中央政府来说，它的积极性来自于政府公信力的提升和地方政府的政策配合，前者取决于全体民众对政府执政能力和效果的认同，而后者则来自于地方政府对中央政府指导方针和决策权威的服从。对地方政府而言，掌握一定的权力（包括立法权、经济管理权、财政自主权、人事任免权等）和拥有良好的预期（政策一贯性、官员晋升、百姓拥护等）是其积极性的主要来源。因此，探索和研究中央与地方积极性之所在，调动一切有利因素激励并利用好这些积极性就非常重要。中央政府的权威和领导地位不能丧失，但也要兼顾地方利益。既然中央的积极性在于获取全体民众的支持，而地方的积极性在于获取中央政府的支持和地方百姓的拥护，能否利用二者积极性来源的共同域呢？可行的办法是实现政府权力结构的优化。
优化政府权力结构，首要的工作是应该明确优化的是哪些权力。事实上，政府的权力包括事权和财权，前者是后者的基础，后者是根据前者而设置的，因此，问题的关键在于中央与地方的事权划分。有学者提出了有关中央与地方事权划分的完整构架，对中央与地方的事权范围进行了一一描述 ［18］ 。这是一种理想状态，因为中央与地方的事权可以笼统地事前规定，况且许多其他国家也有类似的经验可供借鉴。对此，有些学者持否定态度，例如，李晟认为，“如果希望在 政治 的解决方案完成之前，依靠超前立法进行设计，则不免强 法律 之所难。” ［19］ 对 中国 这样一个地域辽阔、 历史 悠久的 发展 中国家来说，中央与地方之间的事权划分远远不是简单的罗列所能穷尽的，这也是历次《宪法》只做原则性规定的原因所在。这种关于政府的事权能否事先设定并划分的争论还将持续下去，但这并不妨碍中央与地方权力结构的内容和形式在政府与市场的博弈中取得新的突破。
在转型中国，中央与地方的关系一度是领导与被领导的关系，但随着市场化改革的推进，中央与地方之间逐渐引入了合作机制。合作机制引入的前提条件是中央政府与地方政府之间要有共同的利益，这种共同利益的取得要求对政府权力结构进行优化，也就是调整中央与地方政府之间的权力关系。在市场化改革的背景下，要在适应市场经济条件和民主政治制度的基础上合理调节集权与分权的关系 ［11］ ，充分发挥中央与地方两个积极性。市场经济发展的内在张力要求中央政府必须对地方政府分权，但分权的同时又必须做好权力的监督和制约工作，否则必然会重新陷入“分权—集权—再分权……”的无休止循环。
四、结 语
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